II OSK 2601/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 179/24 w sprawie ze skargi M. S. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach pierwszym, drugim oraz czwartym i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 179/24, w wyniku rozpoznania skargi M. S. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy, stwierdził bezczynność Wojewody bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący (obywatel Indii) złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 27 czerwca 2023 r., że 4 lipca 2023 r. organ administracji wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz że skarżący wskazane wezwanie wykonał 31 lipca 2023 r. Nadto Sąd pierwszej instancji ustalił, że w chwili wydania zaskarżonego wyroku sprawa nie była załatwiona. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 3 Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) odmówił zastosowania art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy") uznając, że przepisy te są sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. nr 343, str. 1). Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy nie miały w sprawie zastosowania, gdyż dotyczą one jedynie osób wskazanych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś skarżący jest obywatelem Indii i nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że miała miejsce bezczynność organu administracji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że oddalił skargę w zakresie zawartych w skardze żądań przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, gdyż żądania te uznał za niezasadne. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w punktach 1, 2 i 4, wniósł Wojewoda. W skardze kasacyjnej zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji powinno dojść do umorzenia postępowania. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie: 1/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; 2/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 100d ustawy o pomocy, względnie art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia, a także w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja o udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na pobyt i pracę; 3/ art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia. W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił także na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: 1/ art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy; 2/ art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy; 3/ art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich; 4/ art. 100d ustawy o pomocy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2023 roku poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie to obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego Państwa podczas, gdy pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obejmuje wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach bez względu na datę przekroczenia granicy RP, a w konsekwencji art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy i bez względu na datę przekroczenia granicy. We wnioskach skargi kasacyjnej Wojewoda zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekł się rozprawy. Organ wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu, mianowicie decyzji Wojewody [...] z 18 kwietnia 2024 r., znak: [...] o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zasadne są te podstawy kasacyjne, które zawierają zarzuty naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy oraz będące konsekwencję tego naruszenia zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Powołane przepisy ustawy o pomocy zostały naruszone poprzez pominięcie ich zastosowania, do czego nie było w ocenie NSA rozpoznającego sprawę podstaw. Z kolei powołane przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez ich zastosowanie, mimo że w sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji. W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wyrażonego przez NSA w podobnych sprawach, m.in. w wyrokach z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1590/24, z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24, oraz z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1419/24. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w wyżej powołanych orzeczeniach należy podkreślić, że z motywu piątego powołanej przez Sąd pierwszej instancji dyrektywy wynika, że ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. Ta okoliczność uzasadnia czasowe odstępstwo od maksymalnego terminu załatwiania spraw określonego w art. 5 ust. 2 powołanej dyrektywy. Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego art. 100d ustawy o pomocy nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na zakres podmiotowy ustawy o pomocy określony w jej art. 1 ust. 1, wskazać należy, że z powołanego przepisu wynika, że dotyczy on spraw udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i brak podstaw, aby przyjmować, że dotyczy on spraw udzielania zezwolenia na pobyt tylko tym cudzoziemcom, którzy są wskazani w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. jej art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, w szczególności wobec ustalenia, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 27 czerwca 2023 r., nie ulega wątpliwości, że miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy o pomocy, co wykluczało po pierwsze, przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekle lub dopuścił się bezczynności, po drugie, wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Wbrew stanowisku Wojewody wydanie decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie stanowi o całkowitej bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest jedynie rozstrzygnięcie, którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy. Okoliczność ta jednak nie ma istotnego znaczenia skoro NSA uznał, że skarga kasacyjna była zasadna z innych powodów, które uzasadniały również oddalenie skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA, skoro skarga kasacyjna okazała się zasadna z uwagi na szczególną regulację powodującą wykluczenie bezczynności i przewlekłości skarżący nie powinien ponosić kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.