II SA/Ke 194/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. Ć. od decyzji Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 6 marca 2025 r. [...] w przedmiocie opłat w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oddala sprzeciw. Decyzją z 6 marca 2025 r. [...] Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Ć., od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. Ś. (dalej też PPIS w O. Ś.) z 16 grudnia 2024 r., którą nałożono na G. Ć. opłatę w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w kwocie 95,00 zł, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1a, art. 36 ust. 1 i ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 416), dalej: "u.p.i.s." oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. PPIS w O. Ś. uzgodnił pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki ujęte w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ujęcia wody wraz z budową budynku gospodarczego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie 0005 [...] [...], G. Ć.. Dokonana przez organ I instancji czynność uzgodnienia należy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jednak, zdaniem organu odwoławczego, organy PPIS w ramach nadzoru zapobiegawczego dokonują uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizacji inwestycji celu publicznego przedsięwzięcia, a nie dokonują uzgodnienia warunków ujętych w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, jak dokonał tego organ I Instancji. Dlatego też projekt decyzji jest jedynie jednym z dokumentów, które organ I instancji powinien był ocenić. W sytuacji, kiedy wniosek w sprawie o dokonanie uzgodnienia jest niekompletny organ winien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie braków i dokonywać ustaleń w sprawie na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Dalej w zaskarżonej decyzji podano, że organ I instancji wskazał, że uzgodnienia dokonano w oparciu o zebrany wszechstronny materiał dowodowy, tj.: projekt decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, mapę stanowiącą załącznik do projektu decyzji oraz obowiązujące przepisy prawne: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; ze zm.), własne zasoby archiwalne, a także informacje o terenie i planowanej inwestycji dostępne na platformach internetowych zweryfikowane w oparciu o Geoportal Krajowy. Odnosząc się do powyższego Wojewódzki Inspektor stwierdził, że organ I instancji nie wskazał konkretnie, na jakich informacjach pochodzących ze stron internetowych i własnych zasobach archiwalnych bazował w sprawie. Brak dowodów w sprawie, co organ I instancji ustalił na ich podstawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że określenie analiza dokumentacji jest określeniem zbyt lakonicznym, aby uznać, jakich konkretnie czynności dokonał organ w przedmiotowej sprawie w ramach nadzoru zapobiegawczego oraz w oparciu o jakie dokumenty dokonał ustaleń. Wobec nieprecyzyjnego określenia jakie "inne czynności" o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. zostały dokonane przez organ I instancji, doszło do naruszenia normy określonej w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Reasumując, organ II instancji podał, że PPIS w O. Ś., rozpatrując ponownie sprawę powinien dokładnie określić jakie konkretne czynności zostały podjęte w ramach nadzoru zapobiegawczego w sytuacji uzgodnienia oraz powinien wziąć pod uwagę kompletność wniosku. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia, G. Ć. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez jego zastosowanie, pomimo że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie wystąpiła konieczność dodatkowego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu jej autor podał, że organowi uzgadniającemu przedkładany jest wyłącznie projekt decyzji o warunkach zabudowy w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami. Wobec powyższego uzgodnienie odbywa się w oparciu o projekt decyzji, a organ uzgadniający odnosi się jedynie do projektu decyzji w kontekście, czy jest on zgodny z przepisami prawa. Zatem uzgodnieniu winien podlegać nie wniosek inwestora ani lokalizacja inwestycji celu publicznego, a wyłącznie projekt decyzji wraz z załącznikami. W konsekwencji przyjęcia takiego błędnego stanowiska organ odwoławczy twierdzi, że w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji - poza analizą projektu decyzji wraz z załącznikami - winien dokonać innych jeszcze czynności w ramach nadzoru zapobiegawczego. W domyśle, chodzi o takie czynności, z których dokonaniem wiązałoby się uprawnienie do nałożenia obowiązku uiszczenia stosownej opłaty z racji poniesionych przez organ kosztów dokonania "innych czynności". Zdaniem autora skargi, z poglądem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Decyzja organu I instancji w sprawie nałożenia opłaty w wysokości 95 zł została podjęta wskutek naruszenia przez ten organ art. 36 ust. 1 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegającego na jego błędnej wykładni. Organ I instancji dokonał analizy przedłożonej mu dokumentacji (projektu decyzji wraz z załącznikami) i nie wykonał przy tym "innych czynności" generujących konieczne do poniesienia, dodatkowe koszty. Wyrazem tego było szczegółowe wyliczenie wysokości opłaty, obejmujące wyłącznie koszty czynności biurowych. Natomiast nie sposób zarzucić temu organowi zaniechania w zakresie dokonania innych jeszcze działań związanych z uzgodnieniem projektu decyzji lokalizacyjnej, co świadczyłoby o naruszeniu przepisów postępowania czy takich brakach postępowania, które wymagałyby dokonania koniecznych ustaleń mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W oparciu o ustalenia dokonane na podstawie decyzji organu I instancji, organ odwoławczy mógł podjąć decyzję kończącą postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie tego przepisu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024.935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Powyższa regulacja w sposób istotny ogranicza zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz art. 145 P.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak więc dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej sąd powinien wziąć pod uwagę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., a więc czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez ten organ wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wydawnictwo C.H.BECK W. 2017, str. 448). W ocenie Sądu kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego przekracza zakres możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Jak to już wyżej stwierdzono, przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja, którą ŚPWIS w K. uchylił decyzję organu I instancji dotyczącą opłaty w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości 95 zł. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał dwie przyczyny wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pierwsza z nich dotyczyła dokonania przez organ I instancji uzgodnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych w oparciu o niekompletny wniosek. Za wadliwe ŚPWIS w K. uznał także zbyt ogólne wskazanie czynności jakie podjął organ I instancji w niniejszej sprawie. Poddając analizie zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza w tym zakresie przepisów k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten, wymierzając skarżącej Gminie opłatę w wysokości 95 zł, nie przedstawił szczegółowego wyliczenia, jakie faktycznie koszty obciążające stronę wchodzą w skład tej opłaty. Zauważyć należy, że dla wymierzenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. istotne jest kompletne wyliczenie kosztów związanych ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, w tym kosztów wykonania "innych czynności". Określenie wysokości należnych kosztów poprzez między innymi ograniczenie się do stwierdzenia, że zostały one ustalone na podstawie własnych zasobów archiwalnych i informacji dostępnych na platformach internetowych, bez ich wyczerpującego wskazania i opisania, jest zbyt lakoniczne i nie pozwala ocenić, na jakich konkretnie dokumentach oparł się organ I instancji, a w konsekwencji jakich "innych czynności" dokonał w ramach sprawowanego nadzoru zapobiegawczego i czy dokonanie tych czynności powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Te uchybienia z kolei uniemożliwiają kontrolę prawidłowości wyliczenia składników składających się na kwotę wymierzonej stronie opłaty. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w zakresie w jakim jego uzasadnienie nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób obliczona została ogólna kwota opłaty wymierzonej stronie. W szczególności naruszony został art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tak więc konieczny jest do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Należy także dodać, że przedstawienie szczegółowego wyliczenia kosztów opłaty wymierzonej stronie skarżącej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do sytuacji, w której kwestionowanie zasadności wyliczenia tej opłaty nie byłoby możliwe w toku postępowania administracyjnego. Wyliczenie takie znalazłoby się bowiem w uzasadnieniu ostatecznej decyzji ŚPWIS w K., od której nie przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Strona nie zgadzając się zatem z wyliczeniem zmuszona byłaby do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ze względu na wyjaśniony wyżej, ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. P.p.s.a., nie mogło być również przedmiotem materialnoprawnej, wiążącej oceny Sądu w niniejszej sprawie, zapatrywanie organu II instancji, że uzgodnienie dokonywane w ramach sprawowanego nadzoru zapobiegawczego powinno dotyczyć lokalizacji inwestycji celu publicznego przedsięwzięcia a nie – jak miało to miejsce w niniejszym przypadku - uzgodnienia warunków ujętych w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc jedynie na podstawie jednego z dokumentów składających się na wniosek inwestora. Przesądzenie tej kwestii przez sąd administracyjny stanowiłoby rozstrzygnięcie co do istoty, co wkraczałby w sferę kompetencji organów nadzoru sanitarnego, nad których działalnością sąd administracyjny sprawuje kontrolę. Zarzut sprzeciwu, że organ odwoławczy błędnie rozumuje, że przedmiotem uzgodnienia jest wniosek inwestora czy lokalizacja inwestycji celu publicznego, podczas gdy jest nim wyłącznie projekt decyzji, powinno być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organów prowadzących postępowanie w administracyjnym toku instancji. Jeśli po wydaniu decyzji ostatecznej, strona skarżąca uzna, że organ powinien uzgadniać coś innego niż faktycznie poddał uzgodnieniu, to uchybienie to będzie mogła uczynić przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a