IV SA/Wr 19/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 listopada 2024 r. nr SKO 4101/123/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. T. K. wnioskiem z dnia 23 września 2024 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Stroniu Śląskim o przyznanie pomocy finansowej w związku z poniesioną szkodą powstałą w wyniku powodzi. Wnioskodawca podał, że w wyniku powodzi zniszczeniu uległy: szlifierka wielofunkcyjna o wartości 1.200 zł, wkrętarka plus 2 akumulatory o wartości 1.600 zł, polerka samochodowa o wartości 350 zł, farby w sprayu 6 sztuk o wartości 240 zł, podkłady akrylowe w sprayu 3 sztuki o wartości 105 zł, lakier w sprayu 3 sztuki o wartości 210 zł, pokrowce samochodowe o wartości 400 zł, farby do malowania ścian o wartości 560 zł, radio samochodowe o wartości 100 zł, głośniki samochodowe o wartości 300 zł, 2 pary butów o wartości 300 zł, przetwory o wartości 2.000 zł i grzejnik elektryczny o wartości 600 zł. Łączna wartość poniesionej szkody wyniosła 7.965 zł. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 14 października 2024 r. nr OPS.5102.111000.794.09.24 odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi. Jak ustalił organ, mieszkanie wnioskodawcy nie uległo zalaniu i w lokalu mieszkalnym nie powstały szkody. Zalana została przynależna do mieszkania piwnica, jednakże poniesione straty nie zaburzają funkcjonowania rodziny i może ona nadal samodzielnie zaspokajać swoje podstawowe potrzeby bytowe. Przyznanie pomocy finansowej na remont mieszkania byłoby sprzeczne z zasadami określonymi w wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W odwołaniu strona zarzuciła, że nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, a straty związane z powodzią zagrażają egzystencji rodziny. Zatopione zostało auto, a koszt zakupu auta wynosi około 12.000 zł. Zniszczenie auta powoduje brak możliwości dojazdu do pracy i dowozu córki do internatu w N., gdzie córka uczy się w Liceum P. Poza tym żona i córka podczas ewakuacji zmokły i konieczne było leczenie antybiotykiem. Zatopiony został sprzęt do majsterkowania, a 2.000 zł zasiłku powodziowego nie pokryło straty poniesionej w przetworach żony. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 22 listopada 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść zasad ustalonych przez działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarza Stanu, dotyczących "Udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa (...) dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku", a także treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z regulacji tych wynika, że osobom poszkodowanym w wyniku powodzi przyznawana jest pomoc doraźna w formie zasiłku celowego w wysokości 8.000 zł w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w sprawach dotyczących pomocy związanej z powodzią gminy kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, a więc powyższymi "Zasadami udzielania pomocy (...)". Wsparcie może zostać przyznane wyłącznie osobom, które w związku z działaniem żywiołu poniosły uszczerbek w prowadzonym gospodarstwie domowym w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, które znajdowały się na terenie obszaru dotkniętego powodzią. Sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania pomocy, ponieważ zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za wszystkie straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Jak wyjaśniło SKO, utrata przez wnioskodawcę w wyniku zalania rzeczy znajdujących się w piwnicy oraz samochodu niewątpliwie spowodowały szkody majątkowe i wywołują w rodzinie poczucie krzywdy. Jednakże istotne jest, że w wyniku działania fali powodziowej lokal mieszkalny, w którym strona prowadzi gospodarstwo domowe nie uległ zniszczeniu ani uszkodzeniu oraz nie zostały utracone przedmioty niezbędne do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Zatem sytuacja związana z codziennym funkcjonowaniem rodziny nie uległa wskutek powodzi pogorszeniu i odpowiada godności człowieka. W ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 40 w związku z art. 39 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przedmioty, które uległy zniszczeniu nie służyły zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny, a strona ma zapewnione niezbędne potrzeby i umożliwione życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie: - art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, że sytuacja związana z codziennym funkcjonowaniem rodziny skarżącego nie uległa pogorszeniu wskutek powodzi i odpowiada godności człowieka, a co za tym idzie nie została spełniona przesłanka "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, - art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w wyniku powodzi skarżący utracił samochód osobowy, a także szereg innych rzeczy, przechowywanych w komórce piwnicznej, która uległa całkowitemu zalaniu. Dla skarżącego i jego rodziny posiadanie samochodu jest niezbędną potrzebą bytową. Zarówno skarżący, jak i jego żona pracują w innych miejscowościach niż miejscowość zamieszkania, a córka uczęszcza do szkoły w miejscowości znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania. Po powodzi dokonanie zakupów związane było z koniecznością udania się do innych miejscowości, oddalonych o kilkadziesiąt kilometrów. Skarżącego nie stać obecnie na zakup nowego samochodu. Ponadto w związku z zarządzoną ewakuacją rodzina opuściła zajmowany lokal mieszkalny, do którego powróciła dopiero po około 2 tygodniach. W bloku skarżącego nie było prądu, wody ogrzewania, co uniemożliwiało zamieszkiwanie. Rzeczy pierwszej potrzeby musieli dokupić. Krzywdzący i niesprawiedliwy jest również fakt otrzymania zasiłku przez sąsiadów mieszkających w tym samym bloku i innych lokalach na terenie miasta. Przedstawiciele władz centralnych i lokalnych zapewniali, że każdy poszkodowany w powodzi otrzyma niezwłocznie wsparcie finansowe ze strony państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), dalej u.p.s. Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto w myśl art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, a zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Natomiast stosownie do art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024r. poz. 654 ze zm.) użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną (...), która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy rodzina lub osoba samotnie gospodarująca, poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł. Zasiłek ten jest wypłacany w wysokości równej wartości szkody według oświadczenia, jeżeli szkoda nie przekracza 2 tys. zł lub w wysokości 2 tys. zł, jeżeli wartość szkody według oświadczenia jest równa bądź wyższa niż 2 tys. zł. Według wyjaśnień skarżącego, rodzina otrzymała zasiłek powodziowy w wysokości 2 tys. zł, a obecnie ubiega się o zasiłek celowy w wysokości 8 tys. zł. Z wyjaśnień skarżącego i przedłożonego przez niego materiału dowodowego (zdjęcia, zaświadczenie o demontażu pojazdu) wynika, że oprócz piwnicy zalaniu i zniszczeniu uległ samochód skarżącego marki S. Wartość samochodu według skarżącego wynosiła około 12.000 złotych. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że skarżący wraz z rodziną pomimo poniesionych w wyniku powodzi szkód majątkowych ma możliwość zaspokajania "niezbędnej potrzeby życiowej", bowiem lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego i jego wyposażenie nie uległy zalaniu. Poniesienie straty jest jednym z głównych kryteriów przyznania pomocy. Niemniej świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane klęskami lub zdarzeniami losowymi. Nie może również stanowić podstawy wypłaty świadczenia sam fakt, że inne osoby z tej samej miejscowości, którym fala powodziowa wyrządziła szkody majątkowe, otrzymały pomoc finansową. Rozważenia zatem wymaga, czy zniszczenie samochodu osobowego może uniemożliwić rodzinie skarżącego zaspokojenie "niezbędnej potrzeby bytowej". Należy zauważyć, że skarżący zamieszkuje w S1., niewielkiej miejscowości na skraju K. W toku postępowania administracyjnego skarżący podawał, że samochód umożliwia dojazd do pracy, a także dowóz 15 – letniej córki do internatu w N. Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że pracuje na terenie C. i codziennie dojeżdża do pracy około [...] km w jedną stronę. Żona pracuje w C1. – miejscowości oddalonej około [...] km od miejsca zamieszkania. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358, przyjął, że "niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym". Podobnie jak przy zasiłku okresowym ustawodawca wymienia szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie omawianego świadczenia. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a ocena zgłaszanych potrzeb powinna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Może się zatem zdarzyć, że ta sama potrzeba raz zostanie uznana za wymagającą zaspokojenia ze środków publicznych, a innym razem organ odmówi udzielenia pomocy (Iwona Sierpowska, pomoc społeczna. Komentarz. Wydanie VI, komentarz do art. 39). Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej (pracownika, osoby wykonującej czynności zarobkowe), obywatela demokratycznego państwa prawnego. Bytowanie to zachowywanie życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny, zachowanie równowagi w więziach rodzinnych, wywiązywanie się z funkcji osoby utrzymującej rodzinę. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Potrzeba niezbędna to taka, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie, która z założenia ma charakter konsumujący się jednorazowo. Najmniejszy nakład środków i zabiegów organizacyjnych, który pozwoli stwierdzić, że zagrożenie lub naruszenie dobra ustało lub zostało usunięte, zaspokaja niezbędną potrzebę. Niezbędność to nieodzowność ze względu na możliwość utrwalenia się przeszkody (Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Wydanie IV, komentarz do art. 39). Wobec powyższego organy zasadnie uznały, że "niezbędnej potrzeby bytowej" nie stanowią narzędzia do majsterkowania, farby i lakiery, akcesoria samochodowe (radio samochodowe, głośniki samochodowe, pokrowce samochodowe, polerka samochodowa). Natomiast pozostałe rzeczy, które uległy zniszczeniu w piwnicy (grzejnik elektryczny, buty, przetwory owocowe i warzywne) uwzględniane są przy przyznawaniu zasiłku powodziowego w wysokości 2.000 zł. Ponadto straty w pomieszczeniach przynależnych do lokalu mieszkalnego powinny być pokrywane w ramach wypłaty odszkodowania z tytułu ubezpieczenia lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, w pewnych okolicznościach samochód osobowy może służyć zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, a decydującym czynnikiem jest indywidualna sytuacja danej osoby czy rodziny. Dotyczy to zwłaszcza osób niepełnosprawnych lub posiadających bardzo ograniczone możliwości korzystania z publicznego transportu, jak również osób, którym samochód jest niezbędny do wykonywania pracy lub korzystania z usług publicznych. Samochód osobowy może być uznany za niezbędny do pracy i konieczny do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w sytuacji, gdy jest wykorzystywany do realizacji obowiązków zawodowych, np. dojeżdżania do pracy w oddalone miejsce lub do przewozu materiałów niezbędnych do wykonywania zawodu. Samochód osobowy może być też uznany za niezbędną potrzebę bytową, jeżeli osoba niepełnosprawna potrzebuje samochodu, aby móc korzystać z usług publicznych, takich jak lekarze, rehabilitacja, czy inne niezbędne usługi, które nie są dostępne dla niej transportem publicznym. Również w sytuacji, gdy rodzina z dziećmi mieszka na wsi lub w odległej miejscowości, ma ograniczony dostęp do publicznego transportu i potrzebuje samochodu, aby móc zapewnić dzieciom dostęp do edukacji, lekarza lub innych niezbędnych usług, samochód może być uznany za niezbędną potrzebę bytową. Natomiast, jeżeli osoba ma możliwość korzystania z publicznego transportu i nie ma uzasadnionych powodów, aby korzystała z samochodu, samochód nie jest uważany za niezbędną potrzebę bytową. Reasumując, samochód osobowy może być uznany za zaspokajający potrzebę bytową w uzasadnionych przypadkach, jednak nie jest to zasada ogólna. W obecnych czasach samochód osobowy nie stanowi na ogół dobra luksusowego. Decydującym czynnikiem jest indywidualna sytuacja oraz to, czy samochód jest niezbędny do wykonywania pracy, korzystania z usług publicznych lub zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych. Należy też zauważyć, że zgodnie z zasadami udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa w formie zasiłków celowych dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. pomoc doraźna, w tym zasiłek celowy, przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (pkt I.4). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (pktI.7). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8.000 złotych (pkt II.1). Powyższe zasady nie wprowadzają więc warunku przyznawania pomocy doraźnej, jedynie w sytuacji zalania falą powodziową lokalu lub budynku mieszkalnego, zajmowanego przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej pomocy. Jedynym powodem odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego nie mógł być fakt ocalenia mieszkania skarżącego przed klęską żywiołową. Organ odwoławczy zatem przedwcześnie uznał, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka braku możliwości "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej", ponieważ "przedmioty, które uległy zniszczeniu nie służyły zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych", w tym zalany samochód osobowy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, organ ponownie prowadząc postępowanie powinien wyjaśnić, czy skarżący po zniszczeniu samochodu osobowego ma możliwość codziennego dojazdu do pracy i powrotu z pracy transportem publicznym i ile wyniósłby czas dojazdu do pracy i powrotu z pracy. Organ winien również ustalić, czy możliwy jest dojazd do internatu szkolnego transportem publicznym córki skarżącego, zapewniający możliwość uczestniczenia we wszystkich zajęciach szkolnych, a także powrót do domu z internatu. Nie wyjaśniając powyższych okoliczności organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. - utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.