I SA/Wa 655/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Joalnta Dargas, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Głównej Biblioteki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] września 1983r. o przydziale Głównej Bibliotece [...] lokalu użytkowego w postaci pawilonu nr [...] położonego w budynku nr [...] przy Al. [...] w [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 156 § 1 kpa, art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.). Decyzja zapadła po rozpoznaniu wniosku z 2017r. Głównej Biblioteki [...] (dalej jako skarżąca/Biblioteka) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] września 1983 r. o przydziale jej ww. lokalu użytkowego. Skarżąca zarzuciła, że wcześniej na podstawie protokołu przekazania z dnia [...] czerwca 1982 r. oraz decyzji Ministra Kultury nr [...] z dnia [...] marca 1982 r. przekazano i przejęto [...] wraz z przyległym terenem i usytuowanymi na nim obiektami na rzecz Centrum Sztuki Współczesnej "[...]" (a więc że ww. decyzja z 1983r. była niewykonalna) a ponadto, że nie uzyskano zgody na powyższe od konserwatora zabytków, pomimo że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków. Zarzucono także, że przeniesienie własności zabytku stanowiącego własność Państwa wymaga zgody Ministra Kultury i Sztuki – co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1983r. organ przytoczył treść przepisów, na podstawie których została ona wydana, a następnie treść art. 156 § 1 kpa; i podał, że przesłanki występujące w pkt 1, 3, 4, 6 i 7 tej jednostki nie wystąpiły. Wskazał, że decyzję wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. W zakresie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawo bądź niewykonalności – organ przywołał liczne orzecznictwo wskazując, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i dochodzi do niego w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. W dalszej kolejności organ szczegółowo przedstawił kwestie związane z przekazaniem CSW terenu Zamku [...] w 1982r. oraz dokumenty wskazujące na domaganie się przez Dyrektora Zamku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej weryfikowaną obecnie decyzją z 1983r. Omówione punkt po punkcie postępowania, w tym postępowanie prowadzone przez NSA, doprowadziły organ do wniosku, w 1983 r. tj. w dacie wydania decyzji o przydziale pawilonu nr [...] na rzecz Głównej Biblioteki [...] ani Minister Kultury - ani też nie istniejąca w tej dacie jednostka "[...]" - nie dysponowali formalnie tytułem prawnym do przedmiotowego terenu. Powyższe zdaniem SKO oznacza, że dopiero od daty wskazanej w decyzji uwłaszczeniowej z 2007 r. tj. od 1992 r. CSW jest właścicielem zarówno przedmiotowego terenu, jak i znajdujących się na tym terenie budynków. Odnośnie do zarzutu braku uzyskania zgody konserwatora zabytków, SKO podniosło, że wpisanie przedmiotowego budynku do rejestru zabytków nastąpiło dopiero w dniu [...] września 2001 r., a zatem po dacie wydania decyzji o przydziale lokalu Bibliotece. Zaznaczyło także, że kwestionowaną decyzją z 1983r. nie przeniesiono własności zabytku, a jedynie dokonano przydziału lokalu, na co wskazuje podstawa prawna tej decyzji; a więc zgoda konserwatora nie była wymagana. Wreszcie gdy chodzi o zarzut niewykonalności decyzji o przydziale lokalu, SKO przywołało komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego (Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. M. J., M. W., A. W.) wg którego niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna, przy czym niewykonalność prawna powinna być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest bowiem działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił dalej organ niewykonalność musi mieć ponadto charakter obiektywny i trwały, natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, z wyegzekwowaniem wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Wskazując na powyższe Kolegium uznało, że ta przesłanka nie nastąpiła, bowiem de facto w lokalu do dnia dzisiejszego znajduje się siedziba Głównej Biblioteki [...], co oznacza, że decyzja została wykonana. Tym samym w ocenie Kolegium w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na ww. decyzję SKO Biblioteka zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, że nie zachodzi nieważność decyzji z dnia [...] września 1983 r. o przydziale nieruchomości, gdyż wcześniejsza decyzja Ministra Kultury i Sztuki nr [...] z dnia [...] marca 1982 r. nie mogła stanowić podstawy prawnej do przekazania tej samej nieruchomości na rzecz innego podmiotu tj. Ministra Kultury i Sztuki, a obecnie Centrum Sztuki Współczesnej "[...]" w [...], w sytuacji gdy z treści decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1982 r. wynika, że została wydana "w związku z decyzją Prezesa Rady Ministrów przekazującą Ministrowi Kultury i Sztuki [...] w [...] ", której to decyzji Prezesa Rady Ministrów organ nie pozyskał, ani nie ocenił, zaś do przekazania nieruchomości w zarząd Ministrowi Kultury i Sztuki, a później jednostce podległej dojść musiało i doszło, skoro w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje Wojewody [...]: decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1984 r. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] października 2007 r., a na podstawie tej ostatniej dokonano wpisów w księgach wieczystych nieruchomości, poprzez co niewątpliwie organ zaniechał pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego i ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkujące błędnym rozstrzygnięciem. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja z 1983 r. została wydana na podstawie art. 31 ust. 2 i art 55 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. 1983 r. Nr 11 poz. 55, z późn. zm., dalej jako ustawa.). Przepisy przywołane w podstawie prawnej ww. decyzji stanowiły, że w sprawach lokalowych i mieszkaniowych zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej orzeka w pierwszej instancji naczelnik dzielnicy - na terenie dzielnicy (art. 55 pkt 3 ustawy). Zgodnie zaś z ówczesnym art. 31 ust. 2 ustawy, decyzję o przydziale lokalu użytkowego może otrzymać jednostka gospodarki uspołecznionej oraz osoba prawna i fizyczna, których działalność wymaga korzystania z lokalu użytkowego w danej miejscowości. Były to ogóle przepisy dotyczące gospodarki lokalami i w zasadzie określały prawo dysponowania lokalami prywatnymi i państwowymi na rzecz tak osób fizycznych, jak i prawnych czy jednostek uspołecznionych. W 1983 r. skarżąca nie dysponowała osobowością prawną, była państwową jednostką organizacyjną a kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja przydzielała jej do korzystania określony lokal użytkowy – w związku z poprzedzającymi ją licznymi pismami i wnioskami wskazującymi na niedobory lokalowe. Jak wynika z akt administracyjnych Centrum Sztuki Współczesnej "[...]" (CSW) na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r. z dniem [...] lipca 1992 r. z mocy prawa nabyło prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na ww. gruncie oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy Al. [...], obr. [...], stanowiącego dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, opisanego w księdze wieczystej KW nr [...], w tym m.in. zajmowanego przez skarżącą spornego pawilonu nr [...]. Z akt wynika również, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] i Wydział [...] toczy się pod sygn. [...] postępowanie, w którym Główna Biblioteka [...] domaga się stwierdzenia zasiedzenia części gruntu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym CSW, a objętego wskazaną decyzją z [...] września 1983 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przydziałowe skarżąca powołała się na rażące naruszenie prawa i niewykonalność decyzji o przydziale. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy potencjalnej wadliwości organ nadzorczy ma dopiero poszukiwać w oparciu o różne źródła dowodowe, albo przez analizę innych aktów prawnych czy decyzji administracyjnych. W sprawie, co ewidentnie zaakcentowano podczas rozprawy, pomiędzy CSW a skarżącą istnieje spór natury cywilistycznej odnośnie do tytułu do części [...], nakładów i wzajemnych rozliczeń, a kwestia wyeliminowania spornej decyzji z 1983 r. stanowi istotny element argumentacji w sprawie o zasiedzenie, co również zostało zaakcentowane podczas rozprawy. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z 1983 r. strona skarżąca nie przywołała jednak żadnego przepisu prawa, który w jej ocenie został naruszony w decyzji o przydziale jej ww. lokalu, a argumenty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności zostały rzeczowo odparte przez SKO. Z uzasadnienia skargi wynika ponadto, że skarżąca domaga się w istocie także weryfikacji decyzji przyznających CSW tytuł prawny do ww. nieruchomości. Eksponowanie tego rodzaju narracji, jakkolwiek nie byłaby ona formułowana, pozostaje jednak bez związku z istotą rozpoznawanej sprawy. Skarżąca nie może skutecznie domagać się weryfikacji dotyczącej innego podmiotu decyzji z 1982 r. czy z 2007 r. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1983 r. Wreszcie, jeśli przyjrzeć się konstrukcji zarzutów skargi, to wskazują one na naruszenie art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 kpa "poprzez nieprawidłowe ustalenie, że nie zachodzi nieważność decyzji z dnia [...] września 1983 r." podczas gdy nie jest to kwestia ustaleń faktycznych lecz oceny prawnej. Brak rzeczowej argumentacji po stronie skarżącej przejawia się także w niewskazaniu jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, do naruszenia którego miałoby dojść w 1983 r. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że wniosek skarżącej Biblioteki dotyczący wyeliminowania z obrotu decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do przyjęcia po jej stronie posiadania zależnego - zmierza w istocie do obejścia prawa związanego w wymogiem wykazania samoistnego posiadania w prowadzonej przed sądem powszechnym sprawie o zasiedzenie. Skarżąca nie wykazała jednak żadnej logicznej i uzasadnionej normatywnie przesłanki wskazującej na potencjalną nieważność decyzji, na podstawie której zajmuje ww. pawilon od niemalże 40-tu lat. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji szeroko odnosi się do stanu faktycznego sprawy, przywołuje kolejne akty administracyjne i postępowania, jakie na przestrzeni lat toczyły się pomiędzy stronami. Odnosi się także do stanu prawnego i do zarzutów związanych z ochroną konserwatorską czy niewykonalnością decyzji, i stanowisko SKO w tym zakresie Sąd przyjmuje jak własne. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ppsa). W kwestii formalnej należy jedynie podnieść, że ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1983r. został złożony w 2017 r. a więc ponad 30 lat po jej wydaniu, w aktualnym stanie prawnym, wobec nowelizacji przepisów kpa, weryfikowanie w trybie administracyjnym ww. decyzji nie jest dopuszczalne.