I OSK 1008/24

Dnia 21 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 671/23 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 671/23 w sprawie ze skargi Z. W. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddalił skargę (I.) oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu (II.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] marca 2023 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie "świadczenia na opłacenie opieki osób drugich i pomocy specjalistów". W związku z brakiem możliwości nawiązania ze Skarżącym kontaktu telefonicznego, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. pismem z [...] kwietnia 2023 r. zwrócił się do wnioskodawcy o dostarczenie, w terminie 14 dni, informacji dotyczącej jego aktualnej sytuacji rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej i mieszkaniowej. Organ wyjaśnił, że istotne znaczenie w sprawie ma dostarczenie faktur, rachunków za wykupione lekarstwa czy inne ponoszone wydatki, chociażby na opłacanie opieki. W piśmie z [...] kwietnia 2023 r. Skarżący rozszerzył wniosek wskazując, że obejmuje on żądanie przyznania świadczenia "na opłacenie opieki osób drugich – 30% kosztów 16 godzin codziennie usług zwykłych świadczonych przez Gminę". Jednocześnie, w odpowiedzi na wezwanie organu, Skarżący złożył, datowane na [...] kwietnia 2023 r., oświadczenie, w którym opisał swoją sytuację mieszkaniową, a ponadto złożył wypełnioną kartę informacyjną dotyczącą aktualnej sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy, a także wypełniony druk oświadczenia o stanie majątkowym. Załączył także kopię odcinka emerytury za marzec 2023 r. Nadto do akt dołączono kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z 14 marca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności Skarżącego, kopię orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r. o niezdolności Skarżącego do samodzielnej egzystencji oraz kopię wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z 6 lutego 2004 r. orzekającego separację pomiędzy Skarżącym a jego żoną T. W. Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. Wójt Gminy N. odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego z przeznaczeniem na opłacenie opieki osób drugich. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, sam dysponuje swoim świadczeniem, jego żona mieszka w tym samym domu, ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżący dysponuje orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o uznaniu za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 30 kwietnia 2023 r., a także orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ważnym do 30 września 2027 r. Dochód Skarżącego, którego wysokość organ ustalił na podstawie odcinka emerytury za marzec 2023 r., stanowi kwota 2.239,87 zł, na którą składa się emerytura w wysokości 1.445,48 zł netto, dodatek pielęgnacyjny w kwocie 294,39 oraz świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł. Emerytura wypłacana jest w kwocie pomniejszonej o zajęcie komornicze, którego nie odlicza się od dochodu. Łącznie do dyspozycji Skarżącego pozostaje kwota 1.919,65 zł. Organ wskazał, że Skarżący systematycznie widywany jest w środowisku, robiąc wspólnie z żoną zakupy, jeżdżąc do lekarza czy załatwiając sprawy urzędowe. Za środek lokomocji służy mu rower lub samochód, który samodzielnie prowadzi. W ocenie organu pierwszej instancji, z uwagi na to, że dochód Skarżącego przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 776 zł, Skarżącemu nie przysługuje zasiłek okresowy przyznawany na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2023.910 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Analizując natomiast zasadność przyznania Skarżącemu zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s., organ uznał, że sytuacja Skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Organ podkreślił, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na udzielenie świadczeń i musi dokonać gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców. Wnioskodawca zwracając się o przyznanie zasiłku ograniczył się do opisu swojej sytuacji, z której nie wynika, że znalazł się w trudnej sytuacji. Wnioskodawca osiąga dochody przekraczające kryterium dochodowe, ponadto nie wykazuje dostatecznej woli współpracy w zakresie ustalenia swojej rzeczywistej sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej czy zdrowotnej. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji co do stanu faktycznego sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący od powyższej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podtrzymując zarzuty odwołania dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Podniósł, że konieczność opłacania opieki wynika z bezzasadnego żądania przez organy przedstawienia na określonym druku informacji z NZOZ N. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę podzielając argumentację organów w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. odmówiły Skarżącemu przyznania zasiłku okresowego pomimo niewykazania, że na przeszkodzie załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącego stał interes społeczny; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p,p.s.a. i w związku z art. 42 pkt 1 i 2 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłku okresowego pomimo niezgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące ustalenie sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) Skarżącego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. przez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania Skarżącemu pomocy w postaci zasiłku okresowego w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku. Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu oświadczając, że opłaty z tytuł ww. pomocy prawnej nie zostały zapłacona w całości lub w części. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej przed Sądem pierwszej instancji decyzji był przepis art. 41 u.p.s. zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż z uwagi na przekroczenie przez Skarżącego kryterium dochodowego, jego wniosek nie mógł być rozpoznany na podstawie art. 38 u.p.s. i zasadnym było rozważnie przyznanie świadczenia w oparciu o przesłanki zawarte w art. 41 u.p.s. Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, iż Skarżący kwestionuje prawidłowość dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych dotyczących aktualnego w dacie rozpoznawania wniosku stanu zdrowia Skarżącego, wskazując na jego istotne pogorszenie, uniemożliwienia mu udzielania dodatkowych informacji w sprawie, które mogłyby mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji braku właściwej oceny wszystkich okoliczności sprawy, niewykazaniu, iż na przeszkodzie przyznania wnioskowanego zasiłku stał interes społeczny i błędnego zastosowania norm praw materialnego tj. art. 41 u.p.s. Jak wynika z akt sprawy Skarżący już w odwołaniu kwestionował, iż rozpoznając jego wniosek organ pierwszej instancji nie ustalił jego aktualnego stanu zdrowia. W konsekwencji Kolegium nie ustaliło aktualnego na dzień rozpoznania odwołania stanu zdrowia Skarżącego, które, jak utrzymywał Skarżący, uległo pogorszeniu. Na zaniechanie powyższe w żaden sposób nie zareagował także Sąd I instancji mimo, że w skardze na ww. decyzję Kolegium Skarżący podniósł, iż pogorszył się stan jego zdrowia do "trzech stanów znacznej niepełnosprawności". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione niewyjaśnienie z urzędu kwestii dotyczących aktualnego, w dacie rozpoznawania wniosku, stanu zdrowia Skarżącego, a tym samym naruszenie art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mogło mieć istnego wpływu na wynik sprawy. Brak ustalenia, iż stan zdrowia Skarżącego uległ pogorszeniu – co według Skarżącego potwierdziło orzeczenie z dnia 14 marca 2023 r., w którym wskazano dodatkową względem wcześniejszych orzeczeń przyczynę niepełnosprawności – nie stanowi okoliczności, która mogła by mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji dostrzegły, że Skarżący jest osobą schorowaną i legitymował się w dacie złożenia wniosku orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, w których został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie organy jak i Sąd I instancji uznały, że po stronie Skarżącego nie wystąpiły ekstraordynaryjne okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 41 pkt 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 41 pkt 2 u.p.s. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.s. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się natomiast, że tego rodzaju przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r., I OSK 238/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. nie może bowiem sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie – tego rodzaju okoliczności, nie negując ich uciążliwości dla wnioskodawcy, nie mają jednak charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej – a do takich przypadków ma zastosowanie instytucja opisana w art. 41 u.p.s. (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2024 r., I OSK 2956/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec legitymowania się przez Skarżącego od kilku lat orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, kolejne pogorszenie się stanu jego zdrowia bez wątpienia nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 2 u.p.s. W sytuacji Skarżącego, który od dłuższego czasu choruje na schorzenia powodujące jego niepełnosprawność w stopniu znacznym, wystąpienie nowego schorzenia powodującego niepełnosprawność nie stanowi zdarzenia nagłego, znacznego i na tyle niespodziewanego, że mogłoby być uznane za nadzwyczajne w powyższym rozumieniu. W tej sytuacji podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania dotyczące niezapewnienia Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się w co do okoliczności istotnych dla sposobu rozpoznania jego wniosku, nieustalenia rzeczywistego stanu zdrowia Skarżącego i błędnej oceny materiału dowodowego, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 41 pkt 2 u.p.s. Stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia organów art. 41 pkt 2 u.p.s. jest przepisem o charakterze uznaniowym. Niemniej możliwość przyznania przewidzianego nim świadczenia powstaje dopiero w razie zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dopiero w razie ustalenia, że przesłanka ta jest spełniona, organy zobowiązane są do rozważenia zasadności przyznania świadczenia uwzględniając dyrektywy wynikające z art. 7 k.p.a., to jest uwzględniając słuszny interes obywatela, w związku z interesem społecznym i możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Skoro w niniejszej sprawie przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zaistniała, organy nie miały podstaw do rozważania, przy uwzględnieniu kryteriów z art. 7 k.p.a.. możliwości przyznania Skarżącemu zasiłku okresowego. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut podniesiony w pkt 4). Zauważenia przede wszystkim wymaga, że zaskarżona i kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została na podstawie art. 41 pkt. 1 i 2 u.p.s. a nie na podstawie wskazanego przez Skarżącego art. 42 pkt 1 i 2 u.p.s. Z tego też powodu uznać należy, że skoro ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały tych przepisów, jak również nie stanowiły one podstawy prawnej kontrolowanej decyzji, to nie mogły one zostać naruszone. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.