VII SA/Wa 2410/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant: spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2022 r. nr 984/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 12 września 2022 r., Nr 984/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] czerwca 2022 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję. Uzasadniając decyzję MWINB wyjaśnił, że 5 listopada 2021 r. do PINB wpłynęło pismo S. M., zawierające wniosek o kontrolę legalności posadowienia wiaty na działce przy ul. A. w Ż. PINB zawiadomieniem z 23 listopada 2021r. poinformował strony postępowania o planowanych na 13 grudnia 2021r. czynnościach kontrolnych. W wyznaczonej dacie przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 6,09 m x 4,28 m z dachem jednospadowym o spadku z kierunkiem wschodnim, zlokalizowany w odległości 3,20 m od muru oporowego od ul. P., 8,60 m od istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na w/w działce, 14,30 m do ogrodzenia stalowego na podmurówce (strona północna). Wysokość obiektu wynosi od 2,35 do 2,75 m. Obiekt od strony wschodniej, północnej i południowej składa się ze ścian, do których do wysokości 1,50 m od cokołu betonowego do poprzecznych konstrukcji stalowych oraz powyżej do konstrukcji drewnianej przymocowane są deski, co tworzy pełne ściany. Ściana zachodnia na wysokości 1,83 m od poziomu cokołu betonowego jest niezabudowana. Obiekt wewnątrz posiada cokół betonowy i utwardzenie z kostki. W trakcie kontroli H. P. oświadczył, że obiekt wybudował w 2021 r. i nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową. W związku z powyższym PINB [...] stycznia 2022 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku gospodarczego i wydał postanowienie Nr [...] z [...] marca 2022 r., którym wstrzymał H. P. budowę budynku gospodarczego i poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. H. P. złożył zażalenie to rozstrzygnięcie do MWINB, który postanowieniem Nr 729/22 z 26 kwietnia 2022 r. utrzymał je w mocy. Z uwagi na niezłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego, PINB decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2022r., nakazał Inwestorowi H. P. rozbiórkę budynku gospodarczego, konstrukcji drewnianej. H. P. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W ocenie organu II instancji PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7, 10 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. MWINB w uzasadnieniu postanowienia Nr 729/22, już stwierdził, że nie budzi wątpliwości zakwalifikowanie przez organ powiatowy spornego obiektu, jako budynku. Przedmiotowy obiekt jest bowiem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród różniących się wykonaniem - obicie pełne deskami, ażurowe z desek (sztachet) przymocowanych do konstrukcji stalowej (przęseł), a następnie przytwierdzonych do konstrukcji budynku. Wydzielenie z przestrzeni tj. przegrodę stanowi także ściana od strony zachodniej wykonana na wysokości 90 cm od góry (na całej jej długości), a fakt, że wydzielenie jest niepełne (nie jest wydzielona przestrzeń na wysokości 1,80 od cokołu) nie ma wpływu na kwalifikację obiektu. Jakkolwiek w prawie budowlanym brak jest definicji legalnej wiaty, to jednak w powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach (...)" (Słownik Języka Polskiego). W świetle powyższego za podstawowe cechy wiaty uznać należy wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny (nośny), wiążący budowlę z gruntem. Natomiast w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999r., Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) wskazano, że wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym wskazuje się, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Powszechnie przyjęto, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach. Przy czym nieposiadanie przez budynek wszystkich ścian nie dyskwalifikuje go, jako obiektu budowlanego — budynku. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynek stanowi obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Nieposiadanie przez sporny obiekt pełnych ścian ze wszystkich stron nie uniemożliwia zakwalifikowania go, jako budynku. W ocenie MWINB budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej o wymiarach rzutu 6,09 m x 4,28 m, tj. 26,06 m2, zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ż., gmina S. stanowi obiekt budowlany, na którego budowę było zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego wymagane zgłoszenie, którego inwestor nie dokonał. Obecnie - od dnia 19 września 2020r. - obowiązuje Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnie obowiązującym, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej i postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 3 i 5). Podkreślić należy bezwzględnie obowiązujący charakter procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. Czyniąc zadość powołanym uregulowaniom, PINB postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2022r., wstrzymał H. P. budowę budynku gospodarczego, poinformował inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Tym samym powołany termin rozpoczął bieg 5 maja 2022r. (data odebrania przez skarżącego postanowienia MWINB Nr 729/22 z 26 kwietnia 2022r.). Inwestor mógł zatem w wyznaczonym terminie wyrazić wolę zalegalizowania spornego obiektu poprzez złożenie wniosku o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i tego nie uczynił. Z przepisu art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego wprost wynika, iż organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie inwestor w wyznaczonym terminie nie złożył wniosku o legalizację budynku gospodarczego, to legalizacja tego obiektu nie jest możliwa. PINB był zatem nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Z tą decyzja nie zgodził się skarżący, zaskarżając ją pismem datowanym na 19 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucił nieuwzględnienie art. 29 ust. 2 pkt 1 i 2 Pr. bud., twierdząc, że wybudowanie wiaty nie wymagało ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Wiata jest zaś mu niezbędna do przechowywania narzędzi, opału i innych przedmiotów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym datowanym na 18 kwietnia 2023 r. adw. R. C., ustanowiony pełnomocnikiem skarżącego z urzędu, uzupełnił skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. przez "pominięcie przeprowadzenia przez organy dowodu z urzędu z opinii biegłego" na okoliczność charakteru wybudowanego przez skarżącego obiektu, art. 80 k.p.a. przez "dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego (...) i w konsekwencji błędną kwalifikację skontrolowanej budowy (wiaty), jako budynku gospodarczego". Pełnomocnik z urzędu zarzucił także naruszenie art. 3 pkt 2 Pr. bud. przez błędną wykładnię i nieuznanie, że wiata wybudowana przez skarżącego nie wymagała zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wniósł także o zasadzenie kosztów w pełnej wysokości. W uzasadnieniu ww. pisma procesowego pełnomocnik z urzędu rozwinął zarzuty, przedstawiając swoje stanowisko prawne, przemawiające za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zarówno skarżący, jak i pełnomocnik z urzędu nie uwzględnili faktu, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Pr. bud. ma charakter związany. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przedmiotem postępowania, zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją, nie było ani ustalanie kwestii legalności (a więc konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno budowlanej), ani rozważanie charakteru prawnego obiektu wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w Ż., gdyż takie ustalenia PINB poczynił w postępowaniu, zakończonym postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2022 r., którym wstrzymał H. P. budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, poinformował go o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to stało się ostateczne, gdyż MWINB postanowieniem Nr 729/22 z 26 kwietnia 2022 r. utrzymał je w mocy. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr. bud. skarżącemu na ww. postanowienie przysługiwało zażalenie (z czego skorzystał), a w postępowaniu wywołanym zażaleniem (i tylko w tym postępowaniu) mógł kwestionować dokonaną przez organ I instancji kwalifikację wybudowanego obiektu – a w konsekwencji kwestionować uznanie organu I instancji faktu nielegalnej budowy. W takim też tylko postępowaniu mogłoby dojść potencjalnie do naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe zebranie i ocenę materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie legalności obiektu (lub jej braku) – w zależności od wynikającego z dowodów charakteru prawnego takiego obiektu (wiata, czy budynek). Przedmiotem niniejszego postępowania było natomiast wyłącznie to, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48 a i 48 b Pr. bud. oraz art. 49 ust. 1 – 4 Pr. bud., legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść postanowienia PINB Nr [...] z [...] marca 2022 r.) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Dlatego też ani niezbędność obiektu, w stosunku do którego nakaz rozbiórkę orzekł PINB, dla skarżącego, ani też argumentacja podniesiona w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z urzędu nie mogła odnieść skutku procesowego w niniejszej sprawie. Organ nie naruszył więc art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. przez "pominięcie przeprowadzenia przez organy dowodu z urzędu z opinii biegłego" na okoliczność charakteru wybudowanego przez skarżącego obiektu – bo w tym postepowaniu faktu takiego już ustalać nie musiał. Organ nie naruszył też art. 80 k.p.a. przez "dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego (...) i w konsekwencji błędną kwalifikację skontrolowanej budowy (wiaty), jako budynku gospodarczego" – gdyż w tym postępowaniu takich ustaleń już nie dokonywał i nie to było przedmiotem rozpoznania organu. Z natury więc rzeczy, z przyczyn opisanych powyżej, nie mógł organ naruszyć art. 3 pkt 2 Pr. bud. przez jego błędną wykładnię i nieuznanie, że wiata wybudowana przez skarżącego nie wymagała zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Takiej wykładni – jako istotnej dla treści rozstrzygnięcia w trybie art. 49e pkt 1 Pr. bud. – organ w ogóle nie potrzebował dokonywać w tej sprawie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, pozostawiając rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu referendarzowi sądowemu.