II SAB/Łd 43/25

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2025 roku sprawy ze skargi E.M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w zakresie odwołania od decyzji dotyczącej świadczenia "Dobry start" 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do rozpatrzenia odwołania E. M. z dnia 23 sierpnia 2024 roku od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 roku, znak sprawy: 010070/680/7339296/2024, postępowanie: 487436997. MR Pismem z dnia 6 lutego 2025 roku E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w przedmiocie odwołania od decyzji dotyczącej świadczenia "Dobry start" na małoletnią wnuczkę S. R. na rok szkolny 2024/2025. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że wnioskiem z dnia 26 lipca 2024 r. E. M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia "Dobry start" na małoletnią wnuczkę S. R. na rok szkolny 2024/2025. W dniu 19 sierpnia 2024 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez złożenie aktualnego zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej wraz z datą umieszczenia. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2024 r. E. M. wskazała, iż nie doręczy wskazanych dokumentów, gdyż ich nie posiada. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r., znak sprawy: 010070/680/7339296/2024, postępowanie: 487436997 Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie – Oddział w Białymstoku odmówił przyznania wnioskodawczyni przedmiotowego świadczenia. W dniu 23 sierpnia 2024 r. E. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Pismem z dnia 12 listopada 2024 r., które wpłynęło do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w dniu 15 listopada 2024 r., wnioskodawczyni m.in. ponagliła organ do rozpatrzenia jej odwołania. Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r., znak sprawy: 010070/680/7339296/2024, postępowanie: 487436997 Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 sierpnia 2024 r., odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia "Dobry start" na wnuczkę S. R. na rok szkolny 2024/2025. Opisanym na wstępie pismem z dnia 6 lutego 2025 r., które wpłynęło do organu II instancji w dniu 11 lutego 2025 r., E. M. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w rozpatrzeniu jej odwołania od decyzji ZUS z dnia 22 sierpnia 2024 r., zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie wszelkich terminów prawem nakazanych do załatwienia spraw i rażącego pozostawania w bezczynności, ale i lekceważenie prawa bezwzględnie obowiązującego wyrażonego w podniesionych w skardze przepisach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie i zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi E. M. podkreśliła, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien rozpatrzyć odwołanie i załatwić sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a w sprawach bardziej skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy. Tymczasem skarżąca oczekuje w sprawie o zasiłek "Dobry Start" od 6 miesięcy. Również złożone ponaglenie nie przyniosło efektów. Do chwili wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia pomimo dalszych wielokrotnych interwencji choćby poprzez Centrum Obsługi Telefonicznej ZUS, bądź poprzez wizyty w Inspektoracie ZUS w Łodzi, wobec czego, w ocenie skarżącej, organ pozostaje w rażącej bezczynności, działając świadomie na szkodę dziecka S. R.. W oparciu o opisane okoliczności skarżąca wniosła jak w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl zaś art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie bezczynność w sprawie świadczenia wychowawczego, zatem sprawa mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżąca dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., wnosząc ponaglenie w dniu 12 listopada 2024 r. Ponaglenie zawiera również uzasadnienie, czego wymaga art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej również jako: "k.p.a."). Skarga podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, iż w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy art. 35 i 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Doprecyzowanie powyższego znajduje się w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., w myśl którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów powyższych, jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Wreszcie, po myśli art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest to, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Jedynie dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. II OSK 2061/23; wyrok WSA w Warszawie z 16 sierpnia 2023 r., sygn. VII SAB/Wa 43/23, publ. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu odwołania skarżącej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. znak sprawy: 010070/680/7339296/2024, postępowanie: 487436997. Odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez skarżącą w dniu 23 sierpnia 2024 r. i stosownie do dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a., winno być rozpatrzone w ciągu miesiąca od chwili jego otrzymania. Jednakże organ drugiej instancji rozpatrzył sprawię dopiero po upływie ponad 5 miesięcy od chwili wpływu odwołania, pomimo złożonego przez skarżącą ponaglenia, a także już po wniesieniu skargi na bezczynność. Jednocześnie należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie wzywał skarżącej do nadesłania dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień, nie podjął w toku postępowania żadnej czynności aż do wydania decyzji z dnia 20 lutego 2025 r. Ani razu przy tym nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany na mocy art. 36 k.p.a. Powyższe okoliczności nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności. W konsekwencji skarga okazała się zasadna i to pomimo wydania decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przed rozpoznaniem niniejszej sprawy. Wypada podkreślić, że w przypadku zakończenia postępowania po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie bezczynności organu, ponieważ zakończenie postępowania administracyjnego nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu. Zakończenie postępowania administracyjnego natomiast czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania. Sąd w takim przypadku nie może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 873/22, publ. CBOSA). Sąd ocenił, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu składu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Wyjaśnić zatem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 2051/22, publ. CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie odwoławcze trwało bowiem ponad 5 miesięcy, przy czym jedyną czynnością podjętą przez organ II instancji było wydanie decyzji. Wskazuje to, że organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym, wystarczającym do rozstrzygnięcia, a jednocześnie sprawa nie była zawiła i postępowanie mogło i powinno być zakończone w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast organ znacznie przekroczył termin załatwienia sprawy, ani razu przy tym nie stosując dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a., a więc nie informując skarżącej przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, przyczynach zwłoki, nie pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia oraz ignorując ponaglenie wniesione przez skarżącą w dniu 12 listopada 2024 r. Trudno znaleźć jakąkolwiek racjonalną przyczynę takiego stanu rzeczy. Wobec powyższego Sąd ocenił, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Wyjaśnić także należy, że Sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Skoro przed dniem orzekania organ odwoławczy wydał decyzję z dnia 20 lutego 2025 r., którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 sierpnia 2024 r., odmawiającą przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do rozpatrzenia odwołania E. M. z dnia 23 sierpnia 2024 r. znak sprawy: 010070/680/7339296/2024, postępowanie: 487436997, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. ds