II SA/Gl 48/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. B., J.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7721.174.2020.KK/MG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. decyzją z 26 lutego 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał M. B. i J. B. ( dalej jako inwestorzy i skarżący) wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanych zabudowań to jest obiektu garażowo-gospodarczego, gospodarczego oraz obiektu dla potrzeb hodowli pszczół w K. na działce nr 1 przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Z powyższą decyzją nie zgodzili się inwestorzy, którzy reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego L. F. wnieśli odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wyrażając swoje niezadowolenie z jej treści i domagali się jej uchylenia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 15 czerwca 2020 r. nr WINB-WOA.7721.174.2020.KK/AG wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia nakazano przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić kluczowe dla przyszłego rozstrzygnięcia elementy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. decyzją z 27 kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał inwestorom wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanych zabudowań to jest obiektu garażowo-gospodarczego, gospodarczego oraz obiektu dla potrzeb hodowli pszczół w K. na działce nr 1 przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił wpierw działania podejmowane w ramach prowadzonego postępowania począwszy od 2019 r. W dalszej kolejności przybliżono postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowane są przedmiotowe obiekty budowlane i stwierdzono, że zlokalizowane są one niezgodnie z zapisami obowiązującego planu. W następstwie przeprowadzonej analizy dotyczącej ustalenia daty postawienia spornych obiektów organ administracji uznał, że nastąpiło to przed 1 stycznia 1995 r. Następnie przedmiotowy organ przybliżył rozstrzygnięcia podjęte uprzednio w tej sprawie jak również ustalenia wynikające z przeprowadzonej wizji lokalnej, jak również ustalenia wynikające z przesłuchania świadków na okoliczność postawienia przedmiotowych obiektów budowlanych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że teren, na których znajduje się działka nie jest przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarcze lub ogródków działkowych lub pod zabudowę budynkami dla hodowli pszczół. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to teren leśny. Z powyższą decyzją nie zgodzili się inwestorzy, którzy reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego L. F. wnieśli odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej i pominięcie tych, które obowiązywały w 1969 roku. Dopuszczono się naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 powyższego Kodeksu, ponieważ pomimo występujących przesłanek zawieszenia postępowania, takiego rozstrzygnięcia nie podjęto. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 wskazanego Kodeksu poprzez nie ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, a w szczególności daty powstania spornych obiektów. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt. 1 – 3 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności nie ustalono, czy w rozumieniu przepisów tej ustawy obiekty te są obiektami budowlanymi. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono motywy, którymi się kierowano wnosząc ten środek prawny. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 5 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7721.174.2020.KK/MG wydaną na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz podejmowane w nim rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności organ ten odniósł się do czynności procesowych zmierzających do ustalenia daty powstania spornych obiektów budowlanych, których przeprowadzenie zostało nakazane w uprzedniej decyzji kasacyjnej. W części poświęconej rozważaniom organu odwoławczego, stwierdzono że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie. Podkreślono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się trzy obiekty budowlane, w tym dwa budynki stałe (garażowo-gospodarczy i gospodarczy) oraz jeden o charakterze przenośnym wykorzystywany dla potrzeb hodowli pszczół. Przedmiotowe obiekty wybudowane zostały przed 1 stycznia 1995 r. i przywołano argumenty, które legły u podstaw przyjęcia takiej daty ich postawienia. W kolejnej części uzasadnienia organ odwoławczy odwołał się do stanu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie i opowiedziano się za stanowiskiem, że odpowiadają one definicji zamieszczonej w art. 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Przeprowadzono analizę samowolnie postawionych obiektów w kontekście regulacji prawnych mogących mieć w sprawie zastosowanie, w tym w szczególności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadny zarzut braku znaczenia zagrożenia pożarowego, albowiem zdaniem wskazanego organu z uwagi na materiały wykorzystane dla postawienia spornych obiektów stanowią one zagrożenie. W decyzji tej odniesiono się do kwestii związanej z dobrostanem pszczół i podkreślono, że ule są obecnie puste, a tym samym zarzut ten nie jest zasadny. Za bezzasadny uznano wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego, ponieważ podnoszona okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego w tej sprawie. W konkluzji swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionego odwołania. Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony, które reprezentowane przez pełnomocnika adwokata L. F. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej decyzjom organów administracji publicznej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co doprowadziło do błędnego ustalenia, że ule są puste i nie służą do życia rodzin pszczelich. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 80 wskazanego Kodeksu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ule są puste, podczas gdy w trakcie oględzin nie podchodzono do uli z uwagi na obawę przed latającymi pszczołami. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do uli i pozostałych obiektów budowlanych stanowiących przedmiot postępowania. Obiekty te nie są trwale związane z gruntem i nie stanowią obiektów budowlanych. Jako ostatni zarzut podniesiono błąd w ustaleniach faktycznych sprowadzający się do uznania, że ule są puste i rozbiórka obiektów budowlanych wpłynie negatywnie na ekosystem jakim są pszczoły i spowoduje naruszenie dobra chronionego prawnie. W uzasadnieniu wniesionej skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone we własnym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do odmiennego ujęcia przez organy administracji publicznej i skarżących podstaw prawnych prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżących w sprawie tej powinny zostać wykorzystane regulacje prawa budowlanego z 1961 r., natomiast organy administracji publicznej w oparciu o przeprowadzone czynności dowodowe ustaliły, że obiekty budowlane znajdujące się na spornej nieruchomości wybudowane zostały w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a to oznacza, że w sprawie mają zastosowanie postanowienia art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. ustawa Prawo budowlane. W ocenie składu orzekającego ustalenia organów administracji dotyczące okresu powstania spornych obiektów uznać należy za właściwe i podzielić należy stanowisko, że obecnie nie jest możliwe wskazanie konkretnej daty ich powstania. Jedynie przy wykorzystaniu dokumentacji pomocniczej można ustalić okres ich wybudowania, przy czym dokumentacja ta posiada charakter obiektywny i nie jest zależna od ludzkiej pamięci i wynikających z tego faktu możliwych do powstania przekształceń. Skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło ustalić, że obiekty te powstały w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, to do procesu jego legalizacji zastosowanie posiadają przepisy prawa budowlanego pochodzące z 1974 r., ponieważ w dacie samowolnie stawianego obiektu były one obowiązujące. Podkreślenia wymaga, że wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej obu instancji w szeroki sposób przedstawiły argumentację przemawiająca za stosowaniem w niniejszej sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie skład orzekający podziela argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego przyjętego w 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji ustaliły, że zarówno plan zagospodarowania wcześniej obowiązujący jak również obecnie obowiązujący przewidują na tym terenie las, bez żadnej zabudowy i możliwości wykorzystania dla celów ogródków działkowych czy prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro z przepisów planu zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości zalegalizowania spornych obiektów, to tym samym nakaz ich rozbiórki jest zasadny i znajduje umocowanie w przepisach prawa, a wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przyjdzie dostrzec, że nie dały one podstaw dla jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co doprowadziło do błędnego ustalenia, że ule są puste i nie służą do życia rodzin pszczelich. Tak sformułowany zarzut opiera się na przekonaniu, że dla rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie posiadają ule znajdujące się na spornej nieruchomości. Takie ujęcie nie jest prawidłowe, ponieważ przedmiotem prowadzonego postępowania były objęte samowolnie wykonane zabudowania, to jest obiekt garażowo-gospodarczy, gospodarczy oraz obiekt wykorzystywany dla potrzeb hodowli pszczół. Zatem przedmiotem postepowania nie były ule i nie one stanowią przedmiot nakazu rozbiórki. Faktycznie rozbiórka wymienionych samowolnie postawionych obiektów spowoduje, że prowadzona hodowla pszczół będzie musiała być zakończona, jednakże wynika to z innych powodów niż to, czy ule te są czynne czy też puste. W rozpoznawanej skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 80 wskazanego Kodeksu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ule są puste, podczas gdy w trakcie oględzin nie podchodzono do uli z uwagi na obawę przed latającymi pszczołami. Tak sformułowany zarzut nawiązuje do przedstawionego powyżej, a zatem powyższe uwagi mają odpowiednie zastosowanie. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do uli i pozostałych obiektów budowlanych stanowiących przedmiot postępowania. Przywołany tu zarzut odwołuje się do wadliwie zastosowanych przepisów prawa, albowiem organy administracji publicznej uznały w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że sporne obiekty wybudowane zostały przed 1 stycznia 1995 r. Zdaniem skarżących do obiektów tych powinny mieć zastosowanie regulacje prawne pochodzące z 1961 r. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny, a wynika to z tego, że organy administracji przeprowadziły wnikliwe postępowanie wyjaśniające, w następstwie, którego ustaliły przypuszczalny okres postawienia spornych obiektów. W ramach tego postępowania odwołano się do specjalistycznych map odzwierciedlających stan tych terenów z lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, na których obiektów tych nie oznaczono, choć obejmowały one inne rodzaje zabudowań znajdujących się na tym obszarze. Ten pośredni dowód pozwala uznać, że obiekty te powstały w tamtym okresie czasu. W ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przesłuchał grupę osób, przy czym wyjaśnienia składane przez te osoby są całkowicie rozbieżne, w zależności od łączących je relacji ze skarżącymi. Niektóre z nich wzbudzają bardzo istotne wątpliwości i tylko tytułem przykładu syn skarżących urodzony w 1977 r. oświadcza i doskonale pamięta co było w szopach w latach 1980/1981, a zatem jak miał 3 czy 4 lata. W świetle powyższego zeznania świadków zebrane w ramach prowadzonego postępowania mogą być tylko materiałem pomocniczym, a nie mogą stanowić twardego dowodu na potwierdzenie daty powstania spornych obiektów. W świetle przeprowadzonej analizy uznać należy, że działania organu pierwszej instancji wykorzystujące specjalistyczne mapy uznać należy za obiektywny dowód pozwalający ustalić stan normatywny odnoszący się do posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych. Jako kolejny zarzut w skardze podniesiono, że obiekty te nie są trwale związane z gruntem i nie stanowią obiektów budowlanych. Przedłożona w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna spornych obiektów pozwala uznać, że twierdzenia skarżących co do braku związania z gruntem tych obiektów nie są rzeczywistością, ponieważ obiekty te w jakieś części są trwale związane z gruntem. Jako ostatni zarzut podniesiono błąd w ustaleniach faktycznych sprowadzający się do uznania, że ule są puste i rozbiórka obiektów budowlanych wpłynie negatywnie na ekosystem jakim są pszczoły i spowoduje naruszenie dobra chronionego prawnie. Podniesiony zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ nie jest związany z istotą prowadzonego postępowania, ponieważ problematyka uli nie stanowiła jego przedmiotu, a jest ona jedynie pośrednio związana z samowolnie postawionymi obiektami, albowiem jeden z nich był wykorzystywany na potrzeby hodowli pszczół. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących podniósł zarzut dotyczący nie uwzględnienia przez organy administracji publicznej wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie zmierzające do nabycia przez skarżących terenu, na którym znajdują się sporne obiekty w drodze zasiedzenia. Organy administracji publicznej nie uwzględniły zgłoszonego wniosku, a w ocenie pełnomocnika skarżących jest to uchybienie mające znaczenie dla wyznaczenia kręgu stron prowadzonego postepowania administracyjnego. Podniesiony zarzut nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ przedmiotem postępowania jest ocena legalności postawienia wymienionych w sentencji budynków, Czy w sprawie tej właściciele terenu uczestniczyliby w tym postępowaniu, czy też nie uczestniczyliby w nim, to przedmiot postępowania istnieje i jest związany z samowolą budowlaną i ewentualną możliwością jej sanowania. W świetle powyższego pominięcie zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania w niczym nie przekładało się na merytoryczną treść podjętego rozstrzygnięcia, jak również nie mogło mieć wpływu na jego treść, ponieważ podstawą wydanych decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie postawionych obiektów było to, że w oparciu o postanowienia art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. brakło podstaw dla ich legalizacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę