III SA/Po 218/25

Dnia 3 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 3 marca 2025r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę III SA/ Po 218/25 U Z A S A D N I E N I E Wnioskodawca Gmina [...] została poinformowana, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Poprawa dostępności Szkoły Podstawowej w [...]" otrzymał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryteriów formalnych punktowych tj. kryterium Nr 8 "Zgodność projektu z Programem, SZOP i dokumentacją dla naboru" oraz kryterium Nr 10 tj "Kwalifikowalność kosztów". Strona złożyła protest od tej informacji. W zakresie kryterium formalnego Nr 8 strona wskazała, że projektowana sala gimnastyczna wynika ze zdiagnozowanych deficytów, a inwestycja będzie służyć rozwojowi działań integracyjnych i włączających w ramach walki z wykluczeniem społecznym i edukacyjnym. Dobudowane nowe skrzydło szkoły też ma być przystosowane do prowadzenia edukacji wskazanej w omawianym kryterium. Sala gimnastyczna jest jedynie elementem projektu i wynika ze zdiagnozowanych deficytów . W zakresie kryterium formalnego nr 10 strona wskazała, że błędna ocena naruszenia tego kryterium jest konsekwencją wadliwej oceny wniosku w ramach kryterium nr 8. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej FEW w dniu 3 marca 2025 roku nie uwzględniła protestu. Organ wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z Regulaminem wyboru projektów dla przedmiotowego naboru koszty kwalifikowalne projektu muszą być bezpośrednio związane z celem Działania nr [...] oraz z typem projektu przewidzianego do wsparcia w naborze. Brak możliwości powiązania zaplanowanych wydatków z katalogiem kosztów kwalifikowalnych i typem projektu skutkuje uznaniem ich za niekwalifikowalne. Podkreślono, że zgodnie z Regulaminem wyboru projektów "W ramach naboru wsparciem zostaną objęte projekty dotyczące infrastruktury szkół szkolnictwa ogólnego ( podstawowego, ponadpodstawowego ) związane wyłącznie z poprawą dostępności placówek edukacyjnych dla osób ze szczególnymi potrzebami edukacyjnymi ( poparte dokładną analizą potrzeb )". Przy czym "wsparcie w zakresie podstawowej bazy dydaktycznej, niezwiązanej z nauczaniem praktycznym lub zawodowym nie jest możliwe. Ograniczenie to nie dotyczy podstawowej bazy dydaktycznej związanej z poprawą dostępności placówek edukacyjnych dla osób ze szczególnymi potrzebami edukacyjnymi, poparte dokładną analizą potrzeb". Inwestycje dotyczyć mogą zatem jedynie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Tego wymogu nie można traktować rozszerzająco. Organ nie negował potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji, ale fakt ,że planowane prace dotyczyły głównie robót budowlanych polegających na powstaniu nowego skrzydła szkoły podstawowej, a nie na dostosowaniu już istniejącego budynku szkoły do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami. Projekt zakładał montaż windy, powstanie salek terapeutycznych, salek do zajęć indywidualnych, salki doświadczeń sensorycznych oraz salki do zajęć logopedycznych i terapii dźwięków. Te akurat wydatki można było uznać za kwalifikowane w ramach projektu, dlatego stronę wezwano do ponownego podziału kosztów oraz przeniesienia kosztów budowy do kosztów niekwalifikowanych. Strona nie zastosowała się jednak do uwag organu i wezwania o korektę , nie zmniejszyła kosztów kwalifikowanych. Ustalono ,że do szkoły uczęszcza ponad 300 uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi - 26 posiada orzeczenia, a pozostali to uczniowie posiadający opinię PPP. Planowana infrastruktura ma jednak służyć wszystkim uczniom szkoły, a nie tylko uczniom ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Obejmuje ona – rozbudowę w kierunku północnym ( 2 części dydaktyczne i sala sportowa ), rozbudowę w kierunku zachodnim ( rozbudowa i przebudowa pomieszczenia stołówki wraz z zapleczem dla cateringu i wyposażeniem stałym kuchni ), zabudowę terenu, wykonanie instalacji. Rozbudowa sali sportowej będzie polegać na powstaniu jednokondygnacyjnego budynku w którym mogą odbywać zajęcia 2 klasy jednocześnie, na przebudowie budynku, likwidacji schodów ( powstaną pochylnie ) i na zakupie wyposażenia stałego sali. W tym projekcie tylko likwidacja schodów dotyczy wymogu zapewnienia dostępności. Sala gimnastyczna jest przeznaczona dla wszystkich uczniów, nie tylko dla rehabilitacji ruchowej. Podkreślono ,że w budżecie projektu koszty budowy stanowią jedną pozycję, co nie pozwala na ocenę kwalifikowalności i racjonalności kosztów. Rozpoznając protest organ uznał, że w sprawie nie doszło do złamania zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego traktowania wnioskodawców. Kryteria oceny nie budzą wątpliwości, zostały określone jasno i precyzyjnie jednakowe dla wszystkich wnioskodawców. Strona złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zarzucono organowi - naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnia kryterium nr 08 oraz nr 10 - naruszenie art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 poprzez naruszenie zasad równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. W uzasadnieniu wskazano ,że organ dokonał łącznej oceny spełnienia obu kryteriów, nie wyodrębnił argumentacji w odniesieniu do każdego z nich odrębnie. Zdaniem strony organ dopuścił możliwość budowy nowego obiektu jako wpisującą się w warunki naboru, a Gmina jest dyskryminowana z uwagi na kompleksowość i wartość swojego projektu. Samo nieprzestrzeganie Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dotyczącymi wyboru Projektów na lata 2021-2027 nie mogło być intencją instytucji organizującej nabór. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022r., poz. 1079). Zgodnie z jej art. 73 ust. 1 w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosowanie zaś do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Według natomiast art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać jedynie do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz zarządu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji. Nadto sąd administracyjny rozpoznając skargę na wydane rozstrzygnięcie, posiada jedynie kompetencję do badania pod kątem legalności tylko tego rozstrzygnięcia. Nie może odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny przedłożonych przez strony projektów. Sąd kontroluje jedynie ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., III SA/ Łd 1072/17; wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 353/24). Wskazać należy ponadto, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Po 944/17 tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji czy jej niespójność skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. W przedmiotowej sprawie strona po złożeniu wniosku była wezwana przez organ w dniu 6 grudnia 2024 r. do skorygowania dokumentacji aplikacyjnej w terminie do 5 dni. Została przy tym przestawiona szczegółowa lista błędów i braków do zmiany czy uzupełnienia. Zgodnie z Regulaminem wyboru projektów – część IV B, pkt. 15 i 18 w zw. z pkt. 12 skorygowana lub uzupełniona dokumentacja podlega ponownej weryfikacji . Strona złożyła korektę dokumentacji w wymaganym terminie, ale nie zastosowano się do wszystkich wskazówek zawartych w wezwaniu i nie zmniejszono kosztów kwalifikowalnych. Zasadnie zatem organ uznał, że skoro dokumentacja konkursowa nadal zawierała braki czy błędy, to winno to skutkować uznaniem naruszenia kryteriów zakładających zgodność projektu z Programem, SZOP i dokumentacją dla naboru, a w konsekwencji uznaniem kosztów za niekwalifikowalne. W zakresie zgodności z Regulaminem konkursu wskazać należy na Rozdział II. tj. Podstawowe informacje o naborze lit. H " Kwalifikowalność wydatków ", w którym określono , że koszty kwalifikowalne powinny być związane bezpośrednio z celem Działania [...], a także wpisywać się w określony w Regulaminie typ projektu. W tym samym rozdziale II , czyli podstawowych informacji o naborze lit. B " Typ projektów" wskazano, że: "W ramach naboru wsparciem zostaną objęte projekty dotyczące infrastruktury szkół szkolnictwa ogólnego (podstawowego, ponadpodstawowego ) związane wyłącznie z poprawą dostępności placówek edukacyjnych dla osób ze szczególnymi potrzebami edukacyjnymi ( poparte dokładną analizą potrzeb )". Wskazano także ,że "wsparcie w zakresie podstawowej bazy dydaktycznej, niezwiązanej z nauczaniem praktycznym lub zawodowym nie jest możliwe. Ograniczenie to nie dotyczy podstawowej bazy dydaktycznej związanej z poprawą dostępności placówek edukacyjnych dla osób ze szczególnymi potrzebami edukacyjnymi, poparte dokładną analizą potrzeb". Te zapisy były uszczegółowieniem wstępnej informacji o naborze na stronie serwisu [...] Regionalnego Programu Operacyjnego , w którym wyraźnie wskazano ,że w ramach naboru wsparciem zostanie objęta infrastruktura edukacyjna i szkoleniowa szkół zawodowych ,centrów i placówek kształcenia zawodowego i ustawicznego ,w tym inwestycje strukturalne związane z poprawą dostępności placówek edukacyjnych dla osób ze szczególnymi potrzebami edukacyjnymi. Także definicje Regulaminu w/w konkursu wskazują na istotę tej dostępności definiując, że osoby ze szczególnymi potrzebami , to osoby, które ze względu na swoje cechy zewnętrzne lub wewnętrzne albo ze względu na okoliczność , w których się znajduje , musi podjąć dodatkowe działania lub zastosować dodatkowe środki w celu przezwyciężenia bariery , aby uczestniczyć w różnych sferach życia na zasadzie równości z innymi osobami. Tym samym dedykowanie nowego skrzydła szkoły, sali gimnastycznej i stołówki wszystkim uczniom nie zmusza pozostałych ( czyli nie będących uczniami ze specjalnymi/szczególnymi potrzebami edukacyjnymi) do jakichkolwiek dodatkowych działań czy środków, aby z nich korzystać. Wskazano przecież we wniosku ,że realizacja projektu zapewni pełny i równy dostęp do zmodernizowanej i wyposażonej, funkcjonalnej infrastruktury edukacyjnej uwzględniającej indywidualne cechy wszystkich uczniów ,w tym także tych ze szczególnymi potrzebami. Realizacja niniejszego projektu istotnie może spowodować poprawę stanu infrastruktury edukacyjnej na obszarze Gminy [...], ale zapisy Regulaminu i wstępnych informacji o naborze dotyczą osób, które potrzebują dostępu do takich placówek poprzez zlikwidowanie barier , a nie zwykłego korzystania z nich. Nie było kwestią sporną ,że do szkoły uczęszcza ponad 300 uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi , z czego większość posiada orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Podobnie jak nie była kwestionowana okoliczność przepełnienia palcówki. Niemniej planowana przez beneficjenta infrastruktura ma służyć wszystkim uczniom szkoły, a nie tylko uczniom ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Obejmuje ona – rozbudowę w kierunku północnym ( 2 części dydaktyczne i sala sportowa ), rozbudowę w kierunku zachodnim ( rozbudowa i przebudowa pomieszczenia stołówki wraz z zapleczem dla cateringu i wyposażeniem stałym kuchni ), zabudowę terenu, wykonanie instalacji. Rozbudowa sali sportowej będzie polegać na powstaniu jednokondygnacyjnego budynku w którym mogą odbywać zajęcia 2 klasy jednocześnie, na przebudowie budynku, likwidacji schodów ( powstaną pochylnie ) i na zakupie wyposażenia stałego sali. W tym projekcie tylko likwidacja schodów dotyczy wymogu zapewnienia dostępności. Sala gimnastyczna jest przeznaczona dla wszystkich uczniów, nie tylko dla rehabilitacji ruchowej, jest więc dla nich dostępna i nie wymaga w ich przypadku wdrażania jakichkolwiek standardów dostępności. A te właśnie standardy , o których stanowią zapisy dokumentacji konkursowej mają zapewnić uczestnictwo w edukacji ogólnodostępnej wyłącznie tym , których potrzeby i deficyty tego wymagają . Kolejna definicja Regulaminu odsyła wprost do Konwencji ONZ – O prawach osób niepełnosprawnych ,a Wytyczne Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dot. realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021 -2027 stanowią ,że jednym z podstawowych warunków aktywności społecznej i zawodowej osób z niepełnosprawnościami to dostępność przestrzeni, budynków , czy infrastruktury transportowej. Dlatego rekomendowane jest takie zaplanowanie wydatków w ramach programów , by uwzględniały one nie tylko horyzontalne wsparcie zasady niedyskryminacji (zgodność ze standardami dostępności) przez stosowanie odpowiednich kryteriów wyboru operacji ,ale też odrębne typy wsparcia czy konkretne projekty, dedykowane przedsięwzięciom służącym realnej zmianie w kierunku poprawy dostępności .Inwestycje w infrastrukturę edukacyjną ,społeczną i zdrowotną będą musiały być zgodne z wymogami wspomnianej w Regulaminie Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Zatem wbrew twierdzeniom skargi, zapisy Wytycznych pozostają w związku z zapisami Regulaminu oraz typem niniejszego projektu, co w konsekwencji czyni prawidłową ocenę organu ,że nie istnieje możliwość sfinansowania ze środków europejskich podstawowej bazy dydaktycznej dla ogółu uczniów uczących się w danej placówce. Jest to jedynie możliwe wobec inwestycji w infrastrukturę , która będzie przeznaczona wyłącznie dla uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi ,ale jednocześnie wymagającymi zastosowania uniwersalnego projektowania, mechanizmu racjonalnych usprawnień oraz w zgodzie z Konwencją ONZ- O prawach osób niepełnosprawnych, która przyczyni się do poprawy dostępności i to realnej dostępności do przestrzeni i budynków . Reasumując - projektowane inwestycje dotyczyć mogą jedynie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi w rozumieniu w/w zapisów dokumentacji konkursowej i tego wymogu nie można traktować rozszerzająco. W niniejszej sprawie planowane prace dotyczą głownie robót budowlanych polegających na powstaniu nowego skrzydła szkoły podstawowej, a nie na dostosowaniu już istniejącego budynku szkoły do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami. Wskazano szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przedmiotowy projekt zakładał montaż windy, powstanie salek terapeutycznych, salek do zajęć indywidualnych, salki doświadczeń sensorycznych oraz salki do zajęć logopedycznych i terapii dźwięków. Wydatki powyższe można było uznać za kwalifikowane w ramach projektu, dlatego stronę wezwano do ponownego podziału kosztów oraz przeniesienia kosztów budowy do kosztów niekwalifikowalnych, strona nie zastosowała się jednak do tych uwag organu, nie zmniejszyła kosztów kwalifikowanych. W budżecie projektu koszty budowy stanowiły jedną pozycję, co nie pozwalało organowi na ocenę kwalifikowalności i racjonalności kosztów. Jak wyżej wskazano ,strona była wezwana do skorygowania tej nieprawidłowości, jednak tego nie uczyniła., co niesie dla niej negatywne skutki prawne. Pomimo bowiem precyzyjnych wytycznych dot. korekty wnioskodawca nie skorygował wniosku w zakresie rzeczowym projektu , pozostawiając go w powyższym zakresie bez zmian, co uprawniało organ do podtrzymania negatywnej oceny kryterium formalnego nr 8 i 10. W sprawie nie doszło ponadto do złamania zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego traktowania wnioskodawców. Kryteria oceny nie budzą wątpliwości, zostały określone jasno i precyzyjnie. Stosowano je wobec wszystkich uczestników konkursu, tym samym nie naruszono zasady bezstronności, a zasady wypełniania dokumentacji konkursowej były dostępne dla wszystkich na stronach internetowych organu. Organ nie preferował nikogo w żaden sposób. Niezasadne wobec tego okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia - art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 ( albowiem prawidłowo przyjęto, że wnioskodawca nie spełnia kryterium formalnego nr 08 oraz nr 10 ) - art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 ( albowiem nie doszło do naruszenia zasad równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu ) Sąd uznał zatem, że w ten sposób dokonana ocena jest rzetelna, spójna, zawiera przy tym prawidłowe, logiczne wnioski. Orzeczenie wydane zostało bez naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, oddalił skargę