II SAB/Po 42/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. H. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. do rozpatrzenia wniosku W. H. z dnia 28 listopada 2024 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz W. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. W. H. (dalej również jako: "Wnioskodawca") zwrócił się do [...] z siedzibą w O. (dalej jako: "Spółka") z prośbą o udzielenie "informacji na temat rurociągu wodnego oraz kabla wysokiego napięcia, który przecina działkę [...] oraz [...] własności mojej i mojej żony". W tym względzie Wnioskodawca zwrócił się o następujące informacje: 1) kiedy zostały przeprowadzone prace, 2) jaka firma zleciła te roboty budowlane, 3) jaka firma wykonywała prace na gruncie, 4) kopii projektu budowy rurociągu wodnego, 5) kopii projektu budowy kabla wysokiego napięcia, 6) do kogo należy rura i jakiej jest wielkości, 7) do kogo należy kabel wysokiego napięcia. Wnioskodawca wyjaśnił, że powyższe informacje potrzebne mu są celem przedłożenia w sądzie. Pismem z dnia 11 grudnia 2024 r., nr [...] [...] spółka z o.o. z siedzibą w O. poinformowała Wnioskodawcę, że jego pismo z dnia 28 listopada 2024 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczy spraw publicznych wskazanych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę, że W. H. wskazał, że żądane informacje potrzebne są mu na potrzeby postępowania sądowego (cel prywatny), Spółka stwierdziła, że tego typu wniosek nie realizuje celów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo podkreślono, że w związku z powyższym nie istnieje potrzeba wydawania decyzji w sprawie i można poprzestać na zawiadomieniu stwierdzającym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. Pismem (złożonym dnia 20 grudnia 2024 roku) W. H. wniósł o udzielenie szczegółowych informacji dotyczących rurociągu wodnego oraz kabla wysokiego napięcia, które zostały wybudowane na działkach o numerach ewidencyjnych [...] [...] oraz [...] [...], znajdujących się na terenie prywatnym. W związku z podejrzeniem naruszenia przepisów prawa budowlanego wniósł o udzielenie informacji w zakresie: 1. Podstawy prawnej prowadzenia prac budowlanych na ww. działkach tj. podanie numeru i daty decyzji administracyjnej (zgody na budowę), która upoważniała do realizacji inwestycji oraz udostępnienie kopi pozwolenia na budowę, wydanego zgodnie z art. 28 ust 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2023 r., poz. 682 ze zm.). 2. Zgody właścicieli nieruchomości na zajęcie działek tj. udostępnienie kopi dokumentu potwierdzającego uzyskanie zgody właściciela terenu na prowadźenie prac budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 11 Ustawy Prawo budowlane; wskazanie podstawy prawnej zajęcia nieruchomości oraz podanie procedury, jaka została zastosowana jeśli zgoda właściciela nie została uzyskana, 3. Podanie dokładnej daty rozpoczęcia i zakończenia prac budowlanych zgodnie z harmonogramem inwestycji oraz wskazanie przyczyn oraz decyzji administracyjnych wydanych w sprawie w przypadku przerwania lub wznowienia prac; 4. Podanie pełnej dokumentacji projektowej: a) kopi projektu budowy rurociągu wodnego (mapy, specyfikacja techniczna, opis techniczny), b) kopi projektu budowy kabla wysokiego napięcia (mapy, parametry techniczne, opis instalacji), c) decyzji środowiskowych lub innych zgód wymaganych przepisami prawa. 5. Podanie informacji o własności infrastruktury: a) wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za rurociąg wodny oraz podanie jego parametrów technicznych (średnica, materiał, przeznaczenie); b) wskazanie właściciela kabla wysokiego napięcia oraz podanie jego specyfikacji (napięcie, materiał, cel budowy). 6. Podanie Informacji o ewentualnych opłatach lub odszkodowaniach: a) czy zostały wypłacone jakiekolwiek odszkodowania właścicielom nieruchomości za zajęcie terenu zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r., poz. 977 zm.)?; b) jeśli nie, proszę o wskazanie przyczyny oraz podstawy prawnej. 7. udzielenie informacji o działaniach podjętych przez organ w związku z podejrzeniem samowoli budowlanej: a) czy organ nadzoru budowlanego został poinformowany o przeprowadzonych pracach? B) czy dokonano kontroli legalności budowy zgodnie z art. 50-51 Ustawy Prawo budowlane? Wnioskodawca w uzasadnieniu podkreślił, że wykonanie prac budowlanych na działkach bez zgody właściciela może stanowić naruszenie prawa, w szczególności przepisów Ustawy Prawo budowlane, które wymagają uzyskania odpowiednich decyzji administracyjnych i tytułu prawnego do terenu przed rozpoczęciem prac. Brak dokumentacji potwierdzającej legalność działań może również stanowić samowolę budowlaną, która podlega sankcjom określonym w art. 48-49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiedź powinna zostać udzielona w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku. W przypadku odmowy udostępnienia wyżej wymienionych informacji Wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji administracyjnej wraz z uzasadnieniem prawnym. Pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. W. H. i A. H. wezwali Spółkę do udzielenia informacji wyjaśniając, że od [...] Sp. z o.o. nie oczekuje się udostępnienia informacji publicznej, ale podania danych na temat urządzeń (rurociągu wodnego oraz kabla wysokiego napięcia) posadowionych przez Spółkę lub jej poprzedników prawnych na działce mocodawców, którzy interes prawny w uzyskaniu żądanych informacji. Pismem z dnia 3 stycznia 2025 r. Spółka ponownie poinformowała Wnioskodawcę, że pismo nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust 1 u.d.i.p., gdyż nie dotyczy spraw publicznych. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą nie są wnioskami o udzielnie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Przepisy odnoszące się do udzielenia informacji publicznej nie mogą być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Spółka nie może interpretować wniosku w oderwaniu od posiadanych informacji. W związku z tym Spółka musiała wziąć pod uwagę wniosek z dnia 28 listopada 2024 roku z którego wynikały intencje Wnioskodawcy. Ewentualne informacje, które miały być przedmiotem wniosku posłużyłyby (lub mogłyby posłużyć) do wszczęcia postępowania sądowego, co nie miało związku z ochroną jawności spraw publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobry powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wniosek złożony dnia 20 grudnia 2024 roku wraz z wnioskiem z dnia 28 listopada 2024 roku dotyczyły ściśle prywatnego interesu Wnioskodawcy, przez co żądane informacje nie miały waloru informacji publicznej, a co za tym idzie nie było możliwe rozpatrzenie żądania Wnioskodawcy na podstawie przepisów u.d.i.p. Spółka uznała, że nie była zobligowana do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jedynie do zawiadomienia o tym Wnioskodawcy w formie zwykłego pisma. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. W. H. wezwał Spółkę do udzielenia żądanych informacji, wskazując na wcześniej złożone przez siebie wnioski z dnia 28 listopada 2024 roku oraz z dnia 20 grudnia 2024 roku. Jednocześnie stwierdził, że wobec nieotrzymania żądanych informacji w zakresie własności rurociągu, daty jego wykonania oraz dokumentacji technicznej, Spółka naruszyła termin na udzielenie odpowiedzi wynosi 14 dni określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ignorowanie jego pism działało na niekorzyść Wnioskodawcy i uniemożliwiało ochronę jego praw, jako właściciela nieruchomości. Jednocześnie ponownie wezwał Spółkę do udzielenia pełnych i rzetelnych informacji na temat rurociągu wodnego biegnącego przez jego działkę. Pismem z dnia 28 stycznia 2025 r. Spółka wyjaśniła, że wniosek z dnia 10 stycznia 2025 roku stanowił powielenie wniosku z dnia 20 grudnia 2024 roku i w związku z tym odpowiedź na takie żądanie otrzymał już w piśmie z dnia 3 stycznia 2025 roku. Spółka ponownie wskazała, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a więc takiej, która ma znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub też jest ważna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Spółka stwierdziła, że żądane informacje dotyczyły indywidualnych spraw Wnioskodawcy (dotyczyły ściśle prywatnego interesu) i miały być wykorzystanie w prywatnej sprawie, a nie w związku z ochroną jawności spraw publicznych, co sprawiało, że spółka nie miała obowiązku udostępnienia ich jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. W. H. (dalej jako: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Spółki wskazując, że nie uzyskał odpowiedzi na swoje wnioski z dnia 28 listopada 2024 roku oraz z dnia 20 grudnia 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie [...] Sp. z o.o. do udzielenia odpowiedzi w terminie określonym przez sąd oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że dokonała właściwego i terminowego rozpoznania wniosków Skarżącego, a twierdzenia o bezczynności należy uznać za pozbawione podstaw, ponieważ w terminie wskazanym w ustawie odpowiadała na żądania. Odnosząc się do charakteru żądanych informacji stwierdziła, że zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych nie stanowi informacji publicznej. Z pism Wnioskodawcy wynika, że chciał on uzyskać żądane informacje na potrzeby postępowania sądowego. Organ zwrócił uwagę na pismo z dnia 31 stycznia 2025 r. wzywające do zaniechania naruszeń prawa własności i zapłaty, w którym oznajmiono, że pomimo licznych prób kontaktu Spółka konsekwentnie odmawiała udostępnienia informacji związanych z budową i eksploatacją rurociągu. Spółka stanęła na stanowisku, że uzyskanie żądanych informacji ma na celu ich wykorzystanie we własnym, indywidualnym interesie Wnioskodawcy na potrzeby ewentualnych, przyszłych spraw sądowych w stosunku do Spółki. Działanie skarżącego stanowiło nadużycie prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola, o której mowa powyżej obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi zaś, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na postawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznawał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność [...] Sp. z o.o. w rozpoznaniu wniosku W. H. z dnia 28 listopada 2024 r. oraz 20 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."), która stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby ich udostępnienia. Jednym z nich zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. To z kolei sprawia, że skarga na bezczynność w sprawie udostepnienia informacji publicznej jest dopuszczalna, jeżeli w zakreślonym ustawą czternastodniowym terminie, podmiot zobowiązany nie dopełnił czynności wskazanych w u.d.i.p. Sąd w niniejszym stanie faktycznym uznał więc skargę W. H. za dopuszczalną. W sprawie bezspornym było, że Spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (KRS – k. [...] akt sądowych) zobowiązana była na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji (miasto i gmina O. posiada wszystkie udziały). Sporną kwestią w sprawie był charakter wnioskowanych informacji. Zdaniem Spółki wnioskowane przez Skarżącego informacje nie miały charakteru informacji publicznej, ponieważ nie dotyczyły "spraw publicznych" i zostaną wykorzystane na jego własne potrzeby w postępowaniu sądowym. W ocenie Sądu stanowisko podmiotu zobowiązanego nie jest prawidłowe. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. Według art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W ocenie Sądu do tego rodzaju informacji należą wskazane we wnioskach skarżącego dane dotyczące infrastruktury technicznej (w tym dat jej realizacji, dokumentów projektowych, wymaganych zgód, decyzji, itd.). Dokumenty związane z procesem inwestycyjnym (budowlanym) realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą one sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Dostęp do dokumentacji budowlanej odnoszącej się do inwestycji prowadzonej przez Spółkę w zakresie rurociągu wodnego (inwestycji realizowanej przez podmiot wykonujący zadania publiczne), należało traktować jako dostęp do informacji publicznej. Sąd orzekający na podstawie przedstawionych akt nie dysponuje dokumentacją źródłową, której dotyczą żądania Wnioskodawcy. Dlatego też ostateczna ocena charakteru poszczególnych informacji o jakie wnioskował W. H. (zwłaszcza tych odnoszących się do trybu przyznania i wysokości ewentualnych odszkodowań), musi zostać dokonana przez podmiot zobowiązany. Wobec uznania, że co najmniej część żądanych informacji niewątpliwie ma walor informacji publicznej Spółka zobowiązana była załatwić wniosek skarżącego w trybie i terminie przewidzianym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc udostępnić informację w terminie nie przekraczającym 14 dni, w sposób i formie zgodnej z wnioskiem, chyba że nie pozwalają na to środki techniczne. Dodać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie może jej udostępnić w związku z zaistnieniem przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub w związku z wystąpieniem nadużycia prawa do informacji publicznej, jego obowiązkiem jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udzielenia, która następnie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Spółka nieprawidłowo wywiązała się z nałożonych na nią przez u.d.i.p. obowiązków, gdyż w wyznaczonym terminie nie udostępniła żądanej informacji, a także nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia. Taka sytuacja oznacza, że Spółka pozostawała w stanie bezczynności. W tym miejscu wskazać należy, że podmiot zobowiązany w odpowiedzi na skargę przyznał, że wnioskowana przez W. H. informacja może stanowić informację publiczną, ale ze względu na charakter działań, jakie podejmować chce Wnioskodawca i cel, dla którego mogą mu one posłużyć, nie mogła ich udostępnić. Podkreślić należy, że przedstawione przez [...] Sp. z o.o. stanowisko prezentowane w całym toku postępowania było błędne, gdyż podmiot zobowiązany nie ma kompetencji do badania celów, dla jakich wnioskuje się o informację. Takowej możliwości nie przewidują przepisy u.d.i.p. Podsumowując, Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt § P.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I sentencji wyroku). W istocie wniosek ten został sprecyzowany w kolejnych pismach składanych do [...] Sp. z o.o. Mając jednak na uwadze, że Spółka odpowiadała na każde z pism skarżącego w terminie 14 dni, a także biorąc pod uwagę całokształt rozpatrywanej sprawy i fakt, że udzielanie informacji publicznej nie należy do głównych zadań podmiotu zobowiązanego Sąd uznał, że bezczynność, jakiej dopuściła się Spółka nie miała charakteru rażącego (pkt II sentencji wyroku). O kosztach (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., przyznając Skarżącemu zwrot kosztów w kwocie obejmującej uiszczony wpis od skargi (100 zł), gdyż nie wykazano poniesienia żadnych dodatkowych kosztów podlegających zwrotowi. Ponownie rozpoznając wniosek W. H. Spółka dokona szczegółowej analizy informacji, o które zawnioskował, a następnie podejmie działanie zgodne z treścią u.d.i.p, udostępniając informację w formie czynności materialno-technicznej, odmawiając jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej lub umarzając postępowanie.