I OSK 273/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 922/24 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 13 czerwca 2022 r. znak SKO.NP/4115/196/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2024 r. sygn. III SA/Kr 922/24, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., którą utrzymano w mocy odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła J. S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia; 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na poczytaniu braku dokonania faktycznego wyboru świadczenia jakie skarżąca chce pobierać jako okoliczność wypełniająca przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy skarżąca przez całe postępowanie nie wiedziała, czy bardziej korzystne świadczenie pielęgnacyjne zostanie jej przyznane, w związku z czym nie mogła ona w żadnym momencie dokonać świadomego wyboru w tym zakresie; 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonce osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż dzieci osoby niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu (lub w szczególności w dalszym stopniu) pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych i pominięcie faktu, że strona skarżąca od 2018 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad osoba niepełnosprawną 3. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżone decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym; 4. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 9, 79a § 1 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej nie zawiadomiły skarżącej w sposób przewidziany w tych przepisach o możliwości wyboru świadczenia. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty, pomimo częściowej zasadności, ostatecznie nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, choć posłużył się częściowo błędną argumentacją, podjął rozstrzygnięcie, które w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." oraz "u.ś.r." to jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022, poz. 615 – dalej jako: "u.ś.r.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym faktu pobierania przez nią od 2018 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, co miało świadczyć o istnieniu związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Z tym zarzutem należy się zgodzić. Jak słusznie zauważyła skarżąca w skardze kasacyjnej, skoro na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. przyznano jej specjalny zasiłek opiekuńczy, to oznacza to, że organy administracji publicznej pozytywnie zweryfikowały istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub rezygnacją z niego a sprawowaniem opieki nad mężem. Przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w zakresie opieki i rezygnacji z zatrudnienia są zasadniczo tożsame z przesłankami świadczenia pielęgnacyjnego określonymi w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak takiego związku, podczas gdy wcześniej przyznawały specjalny zasiłek opiekuńczy, postąpiły niespójnie i bez należytego uzasadnienia odmiennego stanowiska, co narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Oznacza to, że ocena materiału dowodowego dokonana przez Kolegium i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie była wadliwa. Kolejny zarzut procesowy dotyczył naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 i 79a § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o możliwości (i konieczności) dokonania wyboru świadczenia. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie została pouczona o tym, iż jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co uniemożliwiło jej świadome działanie. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy wynika, że Kolegium odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. W takiej sytuacji, skoro w ocenie Kolegium nie ziściły się wszystkie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie było podstaw do zastosowania art. 79a k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wskazania konkretnych okoliczności faktycznych, które z punktu widzenia przepisów prawa mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, jeżeli po przeprowadzeniu dowodów lub na skutek zawiadomienia o sprawie strona może wnieść dowody na poparcie swego żądania. Skoro w ocenie organu istniały inne przeszkody uniemożliwiające przyznanie świadczenia, niż tylko zbieg uprawnień, to nie mogło dojść do prawidłowego pouczenia strony w trybie art. 79a k.p.a. o konieczności wyboru świadczenia. Niemniej jednak, samo błędne uzasadnienie organów i Sądu pierwszej instancji w kwestii braku związku przyczynowego oraz braku prawidłowego pouczenia nie przesądza o konieczności uchylenia wyroku, jeśli ostateczne rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżąca zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że nie występuje związek przyczynowy. Jak już wskazano, argumentacja Sądu pierwszej instancji w tym zakresie była błędna, zwłaszcza w świetle faktu przyznania skarżącej wcześniej specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie analogicznych przesłanek. Przyznanie tego zasiłku stanowiło potwierdzenie, że opieka sprawowana przez skarżącą była na tyle intensywna, że uzasadniała rezygnację z zatrudnienia. Kolejny z zarzutów materialnoprawnych dotyczył błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. skutkującej uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonce osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż dzieci osoby niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu pierwotnego wyroku (uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względów proceduralnych) faktycznie rozważał kwestię zaangażowania pozostałych członków rodziny w sprawowanie opieki. Natomiast w zaskarżonym wyroku z dnia 12 sierpnia 2024 r. Sąd pierwszej instancji przywołał w tej kwestii jedynie stanowisko organu odwoławczego z poprzedniego postępowania, nie czyniąc tego samodzielną podstawą rozstrzygnięcia, lecz dodatkową okolicznością. Jakkolwiek, zgodzić się trzeba, że postępowanie w sprawie było obarczone wadami, a uzasadnienie Sądu pierwszej instancji pozostaje wadliwe, to wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem w okresie zasiłkowym 2021/2022 do dnia 31 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo zaczekać do momentu wygaśnięcia decyzji przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w marcu 2022 r. i nie wniosła jednocześnie o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne. Niekwestionowanym w sprawie pozostaje fakt, że skarżąca nie zrezygnowała z przyznanego jej na okres do 31 sierpnia 2022 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, ani fakt, że zasiłek ten został przyznany do dnia, z którym upływał termin ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej męża. Co do zasady, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jest to termin prawa materialnego, co oznacza, że w przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony (jak brak pouczenia), nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Skoro bezsporne jest, że w okresie, którego sprawa dotyczy (od 21 marca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r.), skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i decyzja ta została skonsumowana, to oznacza to, że w tym samym czasie nie mogła ona pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest, bowiem aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła. Zatem, pomimo błędów w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, dotyczących oceny związku przyczynowego, rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi było prawidłowe, ponieważ w okresie objętym wnioskiem skarżąca kasacyjnie pobierała inne świadczenie wykluczające możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo stwierdzonych błędów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stwierdził, że rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi było ostatecznie prawidłowe z uwagi na istnienie negatywnej przesłanki w postaci skonsumowania w spornym okresie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.