I SA/Wa 843/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2020 r. nr KOX/1124/Po/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z 21 grudnia 2020 r. nr KOX/1124/Po/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku [...], umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Zawiadomieniem z 18 grudnia 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej 890 z 1875/18750 części nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako dz. ew. nr [...] z obr. [...], związanej z miejscem postojowym nr [...] i równocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Pismem z 20 stycznia 2019 r. użytkownik wieczysty wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powyższego udziału w nieruchomości jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z 21 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Organ wskazał, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Kolegium wskazało również, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Organ podniósł, że wypowiedzenie dotyczyło nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wraz z garażem wielostanowiskowym. Właściciel przedmiotowej nieruchomości nie załączył jednak żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne podlega umorzeniu, a opłata przekształceniowa równa jest opłacie dotychczasowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie przekształciło się w prawo własności, a w konsekwencji błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium błędnie rozumie pojęcie "nieruchomość", co doprowadziło organ do nieprawidłowego zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. poprzez umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Kolegium powołało się bowiem jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 18 grudnia 2018 r. dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 13 lutego 2019 r. Dało to organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział jednak dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r. Drugą stanowi natomiast brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Zdaniem Miasta, w przedmiotowej sprawie pierwsza przesłanka została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie ustaliło bowiem czy w postępowaniu aktualizacyjnym wszczętym po 5 października 2018 r. wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Organ ustalił jedynie, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w ustawowym terminie w odniesieniu do udziału 1875/18750 części nieruchomości związanej z własnością boksu garażowego nr [...], położonego przy Al. [...] w Warszawie. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, Kolegium błędnie ustaliło, że w niniejszej sprawie wypowiedzenie dotyczyło nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wraz z garażem wielostanowiskowym. Powyższe jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem nieruchomość położona przy al. [...] w Warszawie, oznaczona jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], jest zabudowana wyłącznie budynkiem garażowym, w którym znajduje się 10 boksów garażowych. Nieruchomość nie jest natomiast zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Tym samym nie spełnia ona wymogów ustawy zmieniającej i z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie przekształciło się w prawo własności. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie Sąd nie stwierdził aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Sąd administracyjny jest bowiem władny do merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi. Zauważyć trzeba, że kwestionowane orzeczenie z 21 grudnia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."), a nie na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie rozstrzyga ono bowiem co do istoty sprawy wymiaru opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (gdzie w przypadku skutecznego wniesienia sprzeciwu właściwym jest sąd powszechny), lecz jedynie znosi prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W konsekwencji, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, przedmiotowe orzeczenie jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21, Lex nr 3347897). Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 13 lutego 2019 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Powołaną ustawą z 13 lutego 2019 r. zmieniono, między innymi, ustawę z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040), zwaną dalej "ustawą z 20 lipca 2018 r.". W myśl art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Definicję gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawiera art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wymienione w nich obiekty i urządzenia budowlane - aby mogły podlegać regulacji ustawy z 20 lipca 2018 r. - muszą znajdować się na tym samym gruncie, co budynki mieszkalne. Potwierdza to również treść art. 1 ust. 5 ustawy, który stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa z ust. 2, z dniem przekształcenia stają częścią składową tego gruntu (tj. gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe). Dodać trzeba, że jeśli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębne od budynków mieszkalnych nieruchomości, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, to nie podlegają regulacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że objęta wypowiedzeniem nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wraz z garażem wielostanowiskowym. W aktach sprawy znajduje się jednak operat szacunkowy z 29 listopada 2018 r. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Z załączonego do tego operatu protokołu z badania księgi wieczystej nr [...] wynika, że na działce nr [...] z obrębu [...] posadowiony jest wyłącznie 1 - kondygnacyjny budynek niemieszkalny (budynek transportu i łączności), w którym wyodrębniono 10 samodzielnych lokali (boksów garażowych). Ustalenie organu, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wraz z garażem wielostanowiskowym pozostaje zatem w sprzeczności z zapisami prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. Z zapisów tych wynika, że na nieruchomości znajduje się wyłącznie budynek niemieszkalny. Kwestia ta ma natomiast kluczowe znaczenie dla prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Jak już bowiem wskazano powyżej, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności dotyczy wyłącznie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Wobec powyższego Sąd uznał, że opisane uchybienie organu w postaci niewyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonana w oparciu o nie w pełni wyjaśniony stan faktyczny obarczona jest bowiem ryzykiem błędu subsumpcji, a w konsekwencji ryzykiem wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu.