II SAB/Rz 41/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala – A. P. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata, pismem z 31 stycznia 2025 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz"/"Organ") w postępowaniu [...] dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dgr. [...] obr. [...], gm. [...], prowadzonego na podstawie wniosku z 15 maja 2023 r. Wniósł o: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") o zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy; 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. in fine; 4. na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego; 5. na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy złożony został do Organu 15 maja 2023 r. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz odmówił ustalenia wnioskowanych warunków, natomiast Kolegium decyzją z [...] lutego 2024 r. uchyliło to rozstrzygnięcie. Po zwrocie akt, od lutego 2024 r., toczy się postępowanie, przy czym Organ podejmuje działania, które nastawione są na negatywne na załatwienie sprawy. Przykładem tego jest podjęcie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwiła zawieszenie postępowania na okres 18 miesięcy. Ponadto Organ wysyłał do Skarżącego kolejne wezwania, które miały na celu przedłużenie postępowania. Po zwrocie akt z Kolegium aż do maja 2024 r. Organ nie podejmował żadnych czynności i finalnie zawiesił postępowanie, chociaż w tym czasie miał obowiązek rozpoznać sprawę i wydać decyzję. Obecnie, na początku roku 2025 r. nadal nie widać zakończenia postępowania. Wskazano, że w toku postępowania Kolegium uznało za zasadną skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Uwzględniając datę rozstrzygnięcia Kolegium do daty złożenia skargi upłynęło prawie rok (11 miesięcy), z czego postępowanie z przerwami było zawieszone przez 6 miesięcy. Natomiast przez ponad 5 miesięcy Organ nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji co oznacza, że działał z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnia to żądania skargi, w tym przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego, jako rekompensaty za straty poniesione w związku z brakiem możliwości realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu szczegółowo zrelacjonował tok postępowania począwszy do daty złożenia wniosku, co miało miejsce 15 maja 2023 r. W podsumowaniu wskazał, że termin 90 dni od wznowienia postępowania mija 23 lutego 2025 r. co oznacza, że nie pozostaje w bezczynności. W dniu 25 kwietnia 2025 r. wpłynęło do Sądu pismo Burmistrza z 18 kwietnia 2025 r. informujące o wydaniu w dniu [...] marca 2025 r. decyzji w przedmiotowej sprawie; do pisma została załączona decyzja z [...] marca 2025 r. nr [...] z załącznikami. W związku z tym w ocenie Organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co daje możliwość umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I.1. Stan sprawy jest następujący. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy Skarżący złożył 15 maja 2023 r. Po jego uzupełnieniu, pismem z 18 lipca 2023 r., zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (k.8 akt adm.). Po zgromadzeniu materiału dowodowego, 27 listopada 2023 r., zawiadomiono strony w trybie art. 79a oraz art. 10 K.p.a., po czym Burmistrz, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem Skarżącego (k. 25). Na skutek odwołania Kolegium, decyzją z [...] lutego 2024 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k. 28 akt adm.). 2. Procedując ponownie w przedmiocie wniosku z 15 maja 2023 r., Burmistrz zawiadomieniem z 8 marca 2024 r. poinformował strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w K.p.a., z uwagi na konieczność ponownego opracowania analizy urbanistycznej. Termin zakończenia sprawy określono do 15 maja 2024 r. (k. 29). Następnie, w toku postępowania Organ postanowieniem z 6 maja 2024 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p") - k. 34. W związku z zażaleniem Skarżącego, Kolegium postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k. 37). Po zebraniu dodatkowych materiałów Burmistrz, postanowieniem z 26 lipca 2024 r., ponownie na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 44). W dniu 6 sierpnia 2024 r. do Burmistrza wpłynęło zawiadomienie, że wnioskodawca złożył bezpośrednio do Kolegium ponaglenie; wpłynęło także zażalenie Skarżącego na postanowienie z 26 lipca 2024 r. Postanowieniem z 19 sierpnia 2024 r. Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdziło że przewlekłe prowadzenie postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie 90 dni od dnia podjęcia zawieszonego postępowania a także zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (k. 49). Natomiast postanowieniem z 19 września 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z 26 lipca 2024 r. o zawieszeniu postępowania (k. 52). Na wniosek Skarżącego z 18 listopada 2024 r. Burmistrz, postanowieniem z 26 listopada 2024 r., podął zawieszone postępowanie (k. 57), zlecając urbaniście wykonanie ponownej analizy wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy (dnia 10 grudnia 2024 r. ). Urbanistka opracowała analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Projekt decyzji odmownej został przesłany do organów uzgadniających w dniu 14 stycznia 2025 r. W dniu 3 lutego 2025 r. Burmistrz zawiadomił strony w trybie art. 79a i art. 10 K.p.a., (k. 73 akt adm.) W dniu 31 stycznia 2025 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Organu. Natomiast w dniu 14 marca 2025 r. Burmistrz wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. II. 1. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 149 § 1 pkt 1- 3 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 810). 2. Pojęcia przewlekłości postępowania i bezczynności są zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. I tak, bezczynność, to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.. Natomiast przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości należy przyjąć, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 - 3a K.p.a. lub z przepisów szczególnych (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19). III.1. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z żądaniem skargi, ocenie poddana została bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wobec tego poza zakresem oceny Sądu pozostaje celowość i terminowość podejmowanych czynności a więc stan przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego. 2. Ze stanu sprawy przedstawionego w punkcje I.1. uzasadnienia jednoznacznie wynika, że procedując w przedmiocie wniosku z 15 maja 2023 r. Organ w dniu 28 grudnia 2023 r. wydał decyzję odmowną. Zatem okres ten, tj. od złożenia wniosku do wydania rozstrzygnięcia w żadnym wypadku nie może być objęty bezczynnością, a skarga, o ile dotyczyłaby tego przedziału czasowego byłaby niezasadna, gdyż przed jej wniesieniem (31 stycznia 2025 r.) wydana została przez Burmistrza decyzja. 3. Decyzja odmowna, w uwzględnieniu odwołania Skarżącego, została uchylona przez Kolegium w dniu 28 lutego 2024 r. Wobec tego okres od zwrotu przez Kolegium akt Organowi do daty wniesienia skargi podlega ocenie pod kątem bezczynności Organu. W realiach sprawy dla oceny bezczynności Burmistrza istotne znaczenie ma postanowienie Kolegium z 19 sierpnia 2024 r. wydane w związku z ponagleniem złożonym przez Skarżącego. Postanowieniem tym Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie 90 dni od dnia podjęcia zawieszonego postępowania. Jest okolicznością bezsporną, że podjęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przez Organ postanowieniem z 26 listopada 2024 r. Zatem od daty podjęcia postępowania, zgodnie z terminem wyznaczonym przez Kolegium, Burmistrz miał 90 dni do załatwienia sprawy. Termin ten upłynął w dniu 23 lutego 2025 r. Natomiast skarga na bezczynność Organu została wniesiona w dniu 31 stycznia 2025 r. W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że na dzień wniesienia skargi, tj. 31 stycznia 2025 r., Burmistrz nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, skoro w tej dacie nie upłynął jeszcze termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Kolegium w postanowieniu z 19 sierpnia 2024 r. Wyjaśnić należy, że aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona), organ musi pozostawać w bezczynności w dacie jej wniesienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarga ta odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. Skarga na bezczynność nie stanowi natomiast środka prawnego, który można wnosić niejako "na przyszłość", prewencyjnie, a zatem z przeświadczeniem, że ocena zaistnienia stanu bezczynności dokonywana ze strony sądu administracyjnego odnosić się będzie wyłącznie do okresu liczonego od momentu upływu terminu na załatwienie sprawy przez organ - nawet przypadającego po dniu wniesienia skargi - do daty wyrokowania przez sąd administracyjny. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, czy też jej oddalenie, uzależnione było wyłącznie od daty wyrokowania (zob. wyrok NSA z 24 stycznie 2024 r. sygn. III OSK 2642/22). Reasumując: ponieważ w dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. w dniu 31 stycznia 2025 r. nie upłynął jeszcze termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Kolegium, dlatego skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.