I SA/Wa 2669/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r. nr KOX/769/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonym przez Miasto [...] (Skarżąca) orzeczeniem z 12 maja 2020 r., nr KOX/769/Po/19 na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu, położonej w [...] przy ul. [...][...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 8585 m2, związanej z lokalem nr [...], jest nieuzasadniona, umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia SKO w Warszawie wskazało, że pismem z 10 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej i od dnia 1 stycznia 2019 r. zaproponował nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału ww. gruntu. W dniu 19 grudnia 2018 r. użytkownik wieczysty – J. S. złożyła do SKO w Warszawie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. SKO powołując się na treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stwierdziło, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu. W skardze na powyższe orzeczenie strona Skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy SKO w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w tej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), poprzez błędne pouczenie w zaskarżonym orzeczeniu o środku odwoławczym, tj. sprzeciwie, czego konsekwencją było uniemożliwienie stronie Skarżącej wyczerpania drogi administracyjnej w tej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie powinno być umorzone; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z akt sądowych Sąd Rejonowy dla [...]-[...] w [...] postanowieniem z 13 września 2022 r., sygn. akt [....] w sprawie z powództwa D. N. odrzucił sprzeciw Miasta [...] od orzeczenia SKO w Warszawie z 12 maja 2020 r., nr KOX/769/Po/19. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a., stosowany odpowiednio na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Mając na uwadze treść powołanych przepisów, SKO w Warszawie zaskarżonym orzeczeniem umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 8585 m2, związanej z lokalem nr [...] (zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego J. S. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona), wskazując, że wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu po 5 października 2018 r., a zatem ziściły się przesłanki wskazane w ww. przepisach. Podkreślić należy, że powołany art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie. Po pierwsze, postępowanie powinno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie tej ustawy, czyli do 13 lutego 2019 r. Po drugie zaś wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu, z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy wynika obowiązek umorzenia tych postępowań, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Spełnienie tej przesłanki nie uprawniało jednak organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki i nie ustalił, czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym ww. nieruchomości. Z zaskarżonego orzeczenia wynika, że użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości jest D. N. podczas gdy wypowiedzenie z 10 grudnia 2018 r. było skierowane do J. S.– innego użytkownika wieczystego spornej nieruchomości. Już tylko ta okoliczność wskazuje, że D. N. nie jest jedynym użytkownikiem wieczystym, lecz przysługuje mu określony ułamkowy udział w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu. Z akt sprawy wynika ponadto, że użytkownikami wieczystymi spornej nieruchomości (działki ew. nr [...]) są właściciele [...] wyodrębnionych lokali oraz [...] [...] [...] Sp. z o.o. w [...] (v. protokół z badania Księgi wieczystej nr [...] sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 155 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, k. 5 akt administracyjnych). Ustawodawca określając warunki uzasadniające umorzenie postępowania na podstawie powołanego art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. wyraźnie je sprecyzował. Nie można więc przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Użytkowanie wieczyste jest bowiem ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości, jako całości. Organ nie może w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy opłata ta została ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie, jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zatem w sytuacji, gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. Przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy są więc: wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 stwierdził, że przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy. W wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest bowiem podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Reasumując, nieustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych ww. nieruchomości świadczy o przedwczesnym umorzeniu postępowania administracyjnego zaskarżonym orzeczeniem, a tym samym naruszeniu przez SKO w Warszawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w tym uzasadnieniu.