I SA/Wa 1871/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. nr KOX/5499/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Miasto [...] (dalej, jako: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. Miasto [...] wypowiedziało użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 roku opłaty rocznej w nowej wysokości. W dniu 9 stycznia 2019 r., z zachowaniem terminu ustawowego, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału jest nieuzasadnione. We wniosku zarzucono nieprawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, iż przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204, dalej, jako: ugn).. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej, także jako: ustawa zmieniająca), z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Kolegium uznało – w świetle ww. przepisu – że zobowiązane było do umorzenia postępowania zainicjowanego pismem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2018 r. Z tym rozstrzygnięciem Miasto [...] nie zgodziło się i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie do zaakceptowania jest pogląd organu, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wskazanej w wypowiedzeniu zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostaje wszczęte w momencie zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu publicznym w przedmiocie wyceny wartości nieruchomości. Ogłoszenie o zamówieniu publicznym zostało zamieszczone w dniu 17 września 2018 r. Konsekwencją naruszenia przez organ art. 4, było naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. W dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, której celem było przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność gruntów na rzecz właścicieli domów jednorodzinnych i samodzielnych lokali położonych w budynkach wielorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę przekształceniową, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W związku z tym, że opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegały aktualizacji przeprowadzanej w trybie i na zasadach uregulowanych w art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do dnia wejścia w życie wspomnianej ustawy wiele postępowań aktualizacyjnych nie zostało ukończonych, w ww. ustawie zawarte są przepisy przejściowe, regulujące byt prawny postępowań w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wszczętych i niezakończonych przed dniem przekształcenia. Zasadą wynikającą z art. 21 ust. 1 tej ustawy jest, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem w ocenie skarżącego, pierwsza przesłanka umorzenia postępowania tj. wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. nie występuje w tej sprawie, gdyż zostało ono wszczęte w dniu 17 września 2018 r. poprzez zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu publicznym w przedmiocie wyceny gruntu. Odnośnie do drugiej przesłanki umorzenia postępowania tj. stwierdzenia, że nie zostały doręczone wypowiedzenia wszystkim użytkownikom wieczystym, to skarżący wskazał, że nie miał realnej możliwości zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, gdyż Kolegium nie wezwało do przedstawienia dowodu wypełnienia tej przesłanki. Organ wydając orzeczenie o umorzeniu nie dysponowało jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym mu na uznanie, że pozwany nie wywiązał się z obowiązku doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Jednocześnie skarżący oświadczył, że wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], przed dniem 1 stycznia 2019 r. na co przedstawił dowody doręczenia wypowiedzeń wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. A zatem zdaniem skarżącego, jeżeli nawet przyjąć, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. to wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. i nie ma podstaw prawnych do umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. pełnomocnik uczestnika Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn lub spóźnionej, a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Stwierdzić należy przy tym, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Sąd podkreśla jednak, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie (art. 112 K.p.a.). Zważyć bowiem należy, że skarżący zastosował się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Skoro tak, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uwzględniając treść postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. sygn. akt [...]. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ugn). W ocenie Sądu, Kolegium w tej sprawie prawidłowo przyjęło, że niniejsze postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Sąd nie podziela stanowisko zaprezentowanego w tym zakresie w skardze. Jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy, wypowiedzeniem z dnia 23 listopada 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 12 grudnia 2018 r. W dniu 10 stycznia 2019 r. do organu wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W ocenie spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne w dniu 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). W ocenie Sądu, organ nie ustalił natomiast czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gdyż nieruchomość, jak to wynika z księgi wieczystej stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów (według oświadczenia skarżącego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości). Tym samym organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Brak ustalenia tych okoliczności było z kolei wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić należy także uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Powyższe oznacza, w ocenie Sądu to, że nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.