IV SA/Wr 420/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.PS/41/38/23 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego wraz z opłatą składki na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO) utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia 23 lutego 2023 r. odmawiające przyznania D. Ś. prawa do zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki zdrowotnej. Jak wynikało z akt sprawy powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił Skarżącemu przyznania prawa do zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne argumentując, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest przebywanie wnioskodawcy w Szpitalu Klinicznym im. [...] w K. na podstawie postanowienie Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze o zastosowaniu środka zabezpieczającego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Dalej organ wyjaśnił, że Skarżący wnioskiem z dnia 24 stycznia 2023 r. zwrócił się do MOPS w Jeleniej Górze (dalej: MOPS) o przyznanie zasiłku stałego. Z treści wniosku i załączonej dokumentacji wynika, że Skarżący przebywa w Szpitalu Klinicznym im. [...] w K., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, poza pomocą rzeczową od rodziców nie ma własnych dochodów, co potwierdził także wywiad środowiskowy z dnia 24 stycznia 2023 r. W sprawie nie jest także sporne, że Skarżący na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II K 1132/2, utrzymanego postanowieniem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt VI Kz 251/22, po umorzeniu postępowania karnego został objęty środkiem zabezpieczającym w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie [...]. Postanowieniem z dnia 5 września 2022 r. sygn. akt II Ko 2352/22 Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze wskazał Szpital Kliniczny im. [...] w K. jako miejsce realizacji zastosowanego środka zabezpieczającego, gdzie Skarżący przebywa od dnia 9 września 2022 r. Odnosząc się do tych faktów organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący, co do zasady spełnia przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Dalej organ przedstawił cele świadczeń z pomocy społecznej, wskazując na art. 13 u.p.s., który wyłącza osoby odbywające karę pozbawienia wolności z prawa do świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie organu sytuacja Skarżącego wobec którego zastosowano środek zabezpieczający w postaci przymusowego umieszczenia w szpitalu [...] jest tożsama z odbywaniem kary pozbawienia wolności i dlatego nie ma on prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej, gdyż nie są spełnione cele wynikające z ustawy. Skarżący ma bowiem zapewnione ze strony Państwa utrzymanie. Dalej wskazał, że sytuacja w jakiej znalazł się Skarżący nie jest do końca wyjaśniona, brak bowiem odpowiednich regulacji prawnych w tym zakresie jednakże pobyt w szpitalu ma charakter przymusowy z czym wiążą się świadczenia z zakresu opieki zdrowotnej. Tym samym Skarżący ma zapewnione usługi towarzyszące np. wyżywienia i zakwaterowanie, co wynika z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pośród tych świadczeń winny się znaleźć także świadczenia zapewniające utrzymanie higieny osobistej i odzieży. Na poparcie swych racji organ wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zatem sytuacja Skarżącego jest wyraźnie odmienna od sytuacji osób korzystających z pomocy społecznej, które same musza zaspokoić swoje potrzeby w zakresie schronienia wyzywania, utrzymania. Z prawem do zasiłku powiązany jest obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, brak prawa do świadczeń wyklucza obowiązek uiszczania składek zdrowotnych. W skardze Strona nie zgadzała się z podjętym rozstrzygnięciem. Skarżący negował, że jego sytuacja jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności, a zatem nie można do jego sytuacji stosować art. 13 ust. 1 u.p.s. Wyjaśniał, że jest hospitalizowany w szpitalu [...] w warunkach wzmocnionego zabezpieczenia na podstawie art. 93a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm., dalej: k.k.). Wobec tego warunki hospitalizacji Strony określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz.U. z 2019 r., poz. 1285 ze zm., dalej: rozporządzenie) wydane na podstawie art. 31d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Powołując się na § 6 ww. rozporządzenia Skarżący wskazał na zakres przysługujących mu świadczeń, które nie obejmują środków higienicznych, środków czystości, odzieży i ręczników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia Skarżący podtrzymał swoje zarzuty wobec decyzji, wskazując, że w postępowaniu wspierany jest przez pracownika Szpitala, który poinformował go o korzystnym rozstrzygnięciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu sprawy o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Problem dotyczył osoby wobec, której zastosowano środek zabezpieczający. W tej sprawie ośrodek pomocy społecznej kontaktował się z Ministerstwem Rodziny i Polityki Społecznej. W załączeniu Strona przedstawiła zanonimizowaną kopię decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym w ramach tych uprawnień, poza wyjątkiem opisanym w art. 57a p.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Na wstępie odnotowania wymaga, że zagadnienie dotyczące zasadności przyznania świadczeń w postaci zasiłku stałego osobom, wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie [...] było już przedmiotem rozważań orzecznictwa, w tym także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu m.in. w wyroku z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 592/22 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawiony tam pogląd prawny. Posiłkując się zatem wspomnianą argumentacją prawną ocenę legalności zaskarżonej decyzji należy poprzedzić rozważaniami odwołującymi się do ogólnych zasad zawartych w ustawie o pomocy społecznej. I tak, z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Określając zasady i kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, wśród których najistotniejsze jest kryterium dochodowe oraz niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w treści art. 13 ust. 1 ustawodawca wyłączył z kręgu beneficjentów pomocy społecznej osoby obywające karę pozbawienia wolności. Zgodnie z tym przepisem, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Cytowany przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej i oznacza, że osobom odbywającym karę pozbawienia wolności nie przysługuje jakiekolwiek świadczenie objęte ustawą o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt I OSK 1222/07, orzeczenie dostępne w CBOSA). Ratio legis tego unormowania wynika z faktu, że osoba odbywająca karę pozbawienia wolności pozostaje na utrzymaniu Państwa, które zapewnia jej podstawowe potrzeby bytowe w czasie odbywania wspomnianej kary. Należy bowiem mieć na uwadze unormowanie zawarte w przepisach art. 102, art. 109, art. 110, art. 111 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r.- Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2019r. poz. 676, dalej: k.k.w.), z których jednoznacznie wynika, że odbywając karę pozbawienia wolności skazany ma zapewnione warunki niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, których koszty pokrywane są z budżetu państwa. Zatem osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek, o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednią do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie. Takie założenie ustawodawcy legło u podstaw wyłączenia skazanych, odbywających karę pozbawienia wolności, z kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Skoro bowiem skazanemu z budżetu państwa zabezpiecza się wszelkie niezbędne potrzeby, to brak jest tym samym ryzyka wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenia pomocy oraz podstaw do finansowania jeszcze dodatkowych świadczeń w postaci, np. zasiłku celowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2905/14, dostępny w CBOSA). W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy oraz wynikłych na tym tle kwestii spornych dotyczących prawideł powołania się przez organy orzekające w sprawie na przepis art. 13 ust. 1 u.p.s. jako prawną podstawę odmowy przyznania Stronie zasiłku stałego trzeba wyraźnie zaakcentować, że Skarżący nie jest osobą pozbawioną wolności w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.p.s. Jak wynika z akt sprawy, wobec Skarżącego, na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II K 1132/21, utrzymanego postanowieniem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt VI Kz 251/22, został orzeczony środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie [...], a na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze z dnia 5 września 2022 r. sygn. akt II Ko 2352/22 wskazano Szpital Kliniczny im. [...] w K. jako miejsce realizacji zastosowanego środka zabezpieczającego w postaci pobytu w zakładzie [...]. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest więc to, czy organy administracji publicznej uprawnione były powołać się względem Skarżącego na przepis art. 13 ust. 1 u.p.s. jako podstawę prawną odmowy przyznania zasiłku stałego. By to rozstrzygnąć, niezbędne jest przeprowadzenie analizy porównawczej pomiędzy sytuacją osoby pozbawionej wolności, a sytuacją Skarżącego, przebywającego w zakładzie [...], oczywiście przy uwzględnieniu różnic wynikających z prawnych aspektów sytuacji w jakiej znajduje się osoba pozbawiona wolności, a w jakiej Skarżący, który takiej kary nie odbywa, a jedynie jest poddany środkowi zabezpieczającemu. Płaszczyzną dla takiego porównania jest kwestia zapewnienia przez państwo podstawowych potrzeb życiowych w okresie izolacji. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku osoby odbywającej karę pozbawienia wolności, kwestia pozostawania takiej osoby na utrzymaniu ze środków publicznych stanowiła ratio legis wprowadzenia art. 13 ust. 1 do ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że uzasadnieniem pozbawienia prawa do świadczeń osób odbywających rzeczoną karę jest fakt pozostawania osadzonych na utrzymaniu państwa, poza tym wobec tych osób ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy praktycznie nie występuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 84/23, dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 93a § 1 pkt 4 w zw. z art. 93b § 1 k.k. środek zabezpieczający w postaci pobytu w zakładzie psychiatrycznym można orzec jedynie, aby zapobiec ponownemu popełnieniu przez sprawcę czynu zabronionego o znacznej społecznej szkodliwości. Stosownie do art. 93d § 1 k.k. czasu stosowania środka zabezpieczającego nie określa się z góry. Ustawodawca w art. 202 k.k.w., określając cele wykonywania środka zabezpieczającego, przyjął, że sprawcę, wobec którego wykonywany jest środek zabezpieczający, obejmuje się odpowiednim postępowaniem leczniczym, psychoterapeutycznym, rehabilitacyjnym lub resocjalizacyjnym, którego celem jest poprawa stanu jego zdrowia i zachowania w stopniu umożliwiającym funkcjonowanie w społeczeństwie w sposób niestwarzający zagrożenia porządku prawnego, a w wypadku sprawcy umieszczonego w zakładzie [...] - również dalsze leczenie w warunkach poza tym zakładem. Nie budzi wątpliwości, że osoba umieszczona w takim ośrodku nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej, nie ma też możliwości ani instrumentów umożliwiających poszukiwanie pracy, czy też rejestracji w urzędzie pracy. Jednakże należy zauważyć, że osoba przebywająca w zakładzie [...] w ramach środka zabezpieczającego, będąc przymusowo umieszczona w ośrodku zamkniętym na podstawie orzeczenia sądu, ma zapewnione warunki niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a koszty w tym zakresie pokrywane są z budżetu Państwa. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (t. j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2123) za świadczenia zdrowotne w zakresie psychiatrycznej opieki zdrowotnej udzielane osobie z zaburzeniami psychicznymi nie pobiera się od tej osoby opłat. Osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu [...] przysługują bez pobierania od nich opłat, produkty lecznicze, wyroby medyczne, wyposażenie wyrobów medycznych, systemy i zestawy zabiegowe, środki pomocnicze oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Powyższe świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są bezpłatnie bez względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego (art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – Dz. U. z 2022 poz. 2561). Stosownie do art. 5 pkt 38 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jako świadczenia zdrowotne traktowane są również świadczenia towarzyszące, m. in. zakwaterowanie i adekwatne do stanu zdrowia wyżywienie w szpitalu lub w innym zakładzie leczniczym. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy dowiódł wystarczająco tego, że Skarżący podczas pobytu w Szpitalu Klinicznym im. [...] w K. ma zapewnione potrzeby bytowe (schronienie, wyżywienie, opiekę), a zatem sytuacja Skarżącego rozpatrywana przez pryzmat zaspokajania jego podstawowych potrzeb życiowych przez Państwo (czyli ze środków publicznych), jest porównywalna do tej, w jakiej znajduje się osoba odbywająca karę pozbawienia wolności. Uzasadniając to stanowisko należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego wprost wynika, że Skarżący nie ponosi kosztów utrzymania oraz leczenia. Co ważne, sam Skarżący przyznał w skardze, że ma on zapewnione podstawowe potrzeby, a jedynie nie ma środków na swoje indywidualne potrzeby. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że Strona pozostaje na całkowitym utrzymaniu ze środków pochodzących z budżetu państwa, ma zapewnione podstawowe potrzeby bytowe, tj. schronienie, wyżywienie, opiekę. Na marginesie należy odnotować, że z treści skargi wynika, że Skarżący domaga się zasiłku stałego, świadczenie to ma na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osoby nie osiągającej dochodu lub osiągającej dochód poniżej kryterium dochodowego. Należy dostrzec, że potencjalny beneficjent zasiłku stałego musi z tej kwoty pokryć koszty swojego utrzymania, koszty leczenia i koszty utrzymania mieszkania. Natomiast Skarżący nie ponosi tego rodzaju wydatków, ponieważ pokrywane są one ze środków budżetowych Państwa. Zwolniony jest z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, a zatem nie ma przesłanek udzielania mu dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej. Niezależnie od stanu, położenia, czy sytuacji osobistej osoby izolowanej (osadzonej), która domaga się świadczenia w formie zasiłku stałego, osoba taka – mając już zapewnione podstawowe potrzeby bytowe - bezwzględnie pozbawiona jest prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Przy czym dodać trzeba, że w przypadku konieczności zakupu odzieży, czy środków czystości Skarżący może wystąpić o zasiłek celowy na zakup tych rzeczy. Podsumowując przedstawiony wywód prawny stwierdzić trzeba, że zastosowana wobec Skarżącego izolacja w szpitalu [...] odpowiada zatem sytuacji ukształtowanej przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.p.s., co skutkuje uznaniem, że organy zasadnie odmówiły przyznania zasiłku stałego. Stanowisko Sądu zbieżne jest z poglądami wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 594/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 25/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 461/21, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1302/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 81/23, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Także podnoszona w skardze okoliczność przyznawania zasiłku stałego innym pacjentom szpitali w kraju nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji zgodnej z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę złożoną w sprawie w całości oddalił jako nieuzasadnioną.