II OZ 375/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 663/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 czerwca 2024 r., znak: KO.420.(31,64, 95).2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 663/24, po rozpoznaniu wniosku skarżącego H. K., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z dnia 28 czerwca 2024 r., znak: KO.420.(31,64, 95).2024. Sąd podał, że skarżący złożył skargę na ww. decyzję Kolegium, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 stycznia 2024 r., nr 02/2024, ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...] (na terenie działek o nr ewid. [...] oraz części działek o nr ewid. [...]). W skardze wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że istnienie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w obrocie prawnym może spowodować zrealizowanie zamierzenia budowlanego w przestrzeni, co biorąc pod uwagę skalę tego zamierzenia, z pewnością będzie skutkiem trudnym do odwrócenia, jak również może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody. Sąd wskazał, że w judykaturze istnieje ugruntowana linia orzecznicza, zgodnie z którą do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwana dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W szczególności tego typu decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu i nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie (zob. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 2131/23). Sąd uznał, że powyższe samo w sobie stanowi podstawę oddalenia wniosku o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd podkreślił, że skarżący nie sprecyzował na czym szkoda miałaby polegać i dlaczego realizacja planowanej inwestycji miałaby spowodować skutki trudne do odwrócenia. Wszak wybudowanie obiektu budowlanego jest z natury rzeczy odwracalne poprzez jego rozbiórkę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając "rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania", tj.: art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy pozbawiona jest przymiotu wykonalności, a przez to nie da się wstrzymać jej wykonalności, podczas gdy żaden przepis nie stawia wskazanych przez WSA ograniczeń, a w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy; art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez oparcie postanowienia na częściowej i niepełnej analizie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnieniu okoliczności podnoszonej w toku postępowania, że zarówno rozmiar planowanej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy stanowi determinantę konieczności wstrzymania wykonania decyzji Kolegium, jak również okoliczności, że treść decyzji o warunkach zabudowy stanowi determinantę dla treści pozwolenia na budowę oraz zakresu inwestycji, a w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwi ona późniejszą ewentualną odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę albo wydanie jej na innych warunkach niż wynikają z decyzji warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że co do zasady ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie spoczywa na skarżącym, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Ewentualnych niebezpieczeństw należy upatrywać na dalszym etapie postępowania, w którym dochodzi do konkretyzacji rozwiązań projektowych i udzielane jest pozwolenie na budowę. Na marginesie, inwestor może nie uzyskać pozytywnej dla niego decyzji w tym przedmiocie lub w ogóle zrezygnować z ubiegania się o udzielenie takiej zgody. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków (zob. postanowienia NSA: z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OZ 188/25; z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 3020/24; z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2707/24; z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1334/24). W niniejszej sprawie takie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie zostały także przez skarżącego przywołane w sposób konkretny i przekonujący. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.