II SA/Kr 273/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 14 stycznia 2025 r., znak: WI.7024.2.179.2024.MBO/KKE w przedmiocie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza skargę oddala. II SA/Kr 273/25 UZASADNIENIE Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z 14 stycznia 2025 r., znak: WI.7024.2.179.2024.MBO/KKE, wydanym m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 425), zobowiązał J. K. do przesłania pisemnej informacji o działaniach służących wyeliminowaniu naruszeń do 11 kwietnia 2025 r., a nadto do: 1) wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji lakierni (do 28 lutego 2025 r.); 2) zaprzestania spalania wszelkiego rodzaju odpadów poza instalacjami do tego przeznaczonymi, tj. spalarniami i współspalarniami odpadów, a w szczególności w urządzeniach grzewczych (niezwłocznie); 3) sporządzania i przekładania wykazu informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat do marszałka województwa (za 2023 r. – w terminie 7 dni; następne – corocznie do 31 marca); 4) sporządzania i wprowadzania do bazy KOBiZE raportów z emisji gazów cieplarnianych i innych substancji (corocznie do końca lutego). Z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego wynika, że podczas kontroli (25 listopada – 9 grudnia 2024 r.) ustalono, że: 1) zgłoszona do starosty instalacja lakiernicza zużyła w 2023 r. 1020 kg powłok lakierniczych zawierających LZO, czyli więcej niż 1 Mg rocznie, a tym samym podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia); 2) w kotle grzewczym termicznie przekształcano odpady, bo analiza morfologiczna popiołu wykazała obecność elementów metalowych (art. 155 ustawy o odpadach); 3) przedsiębiorca nie przesłał wykazu do marszałka województwa i nie uiścił opłaty za korzystanie ze środowiska mimo to, że sporządził wykaz za 2023 r., z którego wynika kwota większa od 100 zł i 800 zł, tj. 1512 zł (art. 286 i art. 289 Prawa ochrony środowiska); 4) przedsiębiorca nieterminowo, tj. 19 listopada 2024 r. zamiast do końca lutego 2024 r., wprowadził do bazy KOBiZE raport za 2023 r. (art. 7 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji). J. K. w skardze wniósł o uchylenie czynności kontrolnych oraz zarządzenia pokontrolnego jako przeprowadzonych "z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 231 Kodeksu karnego". Na dowód powyższego dołączył kopie ekspertyz oraz protokołów badawczych i przeglądowych sporządzonych przez Stowarzyszenie Polski Instytut Metrologii i Metodologii Badań z Krakowa. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym w szczególności, że: 1) pozaplanowa i interwencyjna kontrola odbyła się w związku ze zgłoszeniem z 30 lipca 2024 r. dotyczącym zadymiania okolicy i uciążliwości zapachowych (zapach lakierów); 2) skarżący przyjął mandat karny z art. 351 Prawa ochrony środowiska; 3) skarżący nie podpisał protokołu kontroli, bo nie zgodził się z wynikami badań popiołu; 4) inspektorzy po okazaniu legitymacji i przedstawieniu upoważnienia weszli do kotłowni ze skarżącym, który – poproszony o to – sam otworzył popielnik i wygarnął popiół, inspektorzy ocenili wizualnie popiół, w którym widoczne były elementy metalowe, zaś z uwagi na dużą ilość popiołu inspektorzy pobrali za protokołem przy pomocy metody kwartowania uśrednioną próbkę do zabezpieczonej i opisanej puszki; 5) przeprowadzenie modernizacji kotła grzewczego nie uprawnia do termicznego przekształcania odpadów, zaś przepisy ustawy o odpadach pozwalają na termiczne przekształcanie odpadów tylko w spalarniach lub współspalarniach odpadów po uprzednim uzyskaniu zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie zauważyć należy, że skarżący de facto nie powołał w skardze żadnych konkretnych zarzutów. W szczególności nie może być zarzutem naruszenia prawa "naruszenie art. 231 k.k.", albowiem przepis ten formułuje typ czynu zabronionego, więc działanie organów może ewentualnie wypełnić jego znamiona, a nie go naruszyć. Niemniej jednak, skoro skarżący powołał się na dokumenty dołączone do skargi, które mają świadczyć o naruszeniu prawa, należy kolejno się do nich odnieść. Pierwszym dokumentem dołączonym do skargi jest protokół okresowej kontroli kotłów, urządzeń chłodniczych i instalacji grzewczych. Kontrola została przeprowadzona pod adresem R. , ul. [...] w kotłowni, w oparciu o art. 62 p.b. Kontrola dotyczyła kotła węglowego o mocy 800 kW, rok produkcji 2007, modernizacja w lipcu 2022r. przez E. Zakres kontroli dotyczył m.in. stanu technicznego kotła i stan jego oceniono na bardzo dobry, a z uwagi na modernizację nastąpiło zmniejszenie emisji spalin /k.3 akt sądowych/. Następnie do akt dołączono opinię techniczną dotyczącą kotła węglowego o mocy 800 kW, rok produkcji 2007, modernizacja w lipcu 2022r. przez E. , wykonaną w celu badania spełnienia wymogów emisji spalin dla klasy 5 Ekoprojekt w okresie badania 31.07.2022 – 10.12.2024r. w R. , ul. [...]. W tym okresie czasu przeprowadzono 2 pomiary ( bez daty), których wyniki zawarto w tabelach. Stwierdzono też, że dla palników Turbo Eko-Wery istnieje możliwość spalania odpadów zakładów produkcyjnych w określonych w tabeli wysokościach domieszki do paliwa głównego /k.5-6/. Kolejny dokument to certyfikat badań kotła węglowego o mocy 800 kW, rok produkcji 2007, modernizacja w lipcu 2022r. przez E. - wykonanych w ramach zwykłej eksploatacji /k.9/. Stwierdzono, że proces zachodzący w zastosowanym palniku "Turbo-Eko Wery" prowadzi do zmniejszenia emisji spalin i spełnia wymagania dyrektyw unijnych. Dokonującym kontroli i badań oraz sprawdzeń we wszystkich przypadkach był P. O., specjalista d/s BHP, posiadający świadectwo kwalifikacyjne uprawniające do zajmowania się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci na stanowisku dozoru /k.7akt sąd./, oraz zaświadczenie Ministra Rozwoju i Technologii z 31.07.2022r., że P. O. jest wpisany jako uprawniony do kontroli systemu ogrzewania lub systemu klimatyzacji, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz.U.2024.101 t.j.) /k.8 akt sąd./. Dodać należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 1 cytowanej ustawy określa ona: 1) zasady sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej; 2) zasady kontroli systemu ogrzewania i systemu klimatyzacji w budynkach; 3) zasady prowadzenia centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków; 4) sposób opracowania krajowego planu działań mającego na celu zwiększenie liczby budynków o niskim zużyciu energii. Natomiast art. 31 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa prowadzi centralny rejestr charakterystyki energetycznej budynków, który obejmuje wykazy m.in. osób uprawnionych do kontroli systemu ogrzewania lub systemu klimatyzacji. W podsumowaniu stwierdzić należy, że wskazane dokumenty nie są przydatne dla oceny sprawy. Po pierwsze, protokół kontroli kotła był wykonywany nie w oparciu o przepisy o ochronie środowiska, ale w oparciu o art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418 t.j.), który dotyczy tego, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli i wskazuje rodzaje i częstotliwość kontroli a także, że przeprowadzają je co do zasady osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Po drugie, w zakres uprawnień P. O. (autora wszystkich dokumentów) wchodzą uprawnienia do zajmowania się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci na stanowisku dozoru, w zakresie BHP i nadto w zakresie kontroli systemu ogrzewania lub systemu klimatyzacji, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy. Tymczasem zgodnie z art. 147a ust. 1 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2025.647 t.j.): 1. Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez:1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2023 r. poz. 215) lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1816)- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Natomiast P. O. nie ma uprawnień ani akredytacji do badań w zakresie ochrony środowiska; jego uprawnienia są to uprawnienia związane ściśle z kontrolą instalacji czy urządzeń, w tym grzewczych z punktu widzenia ich sprawności, w świetle prawa budowlanego. Co jednak najistotniejsze, wszystkie wymienione dokumenty dotyczyły kotła węglowego o mocy 800 kW, rok produkcji 2007, produkcja własna, modernizacja w lipcu 2022r. przez E. Tymczasem w protokole kontroli nr WIOS-KRAK 685/2024, przeprowadzonej w R. ul. [...] w dniach 25.11.2024r. – 9.12.2024r, na skutek zgłoszenia dotyczącego zadymiania i uciążliwości zapachowych w postaci zapachu lakierów – zlokalizowano kocioł grzewczy wodny typ KWH-600 Zakładów Maszynowych "Hamech" z Hajnówki o mocy 600 kW, opalany trocinami i suchymi zrębkami drzewnymi z automatycznym podajnikiem ślimakowym i silosem. Kocioł spełniał wymagania ochrony środowiska zgodnie ze świadectwem Laboratorium Badawczego Instytutu Energetyki w Warszawie z 2017r./k.3 verte i k. 17 verte akt adm./. Lokalizacja i opisanie kotła miało miejsce w czasie oględzin w dniu 25.10.2024r./k.21 akt adm./ ( który podpisał skarżący). Z popielnika tego kotła pobrano 1 próbkę popiołu do badania /k.21 i 35 akt adm./. Jak wynika z powyższego, przedstawione dokumenty, niezależnie od tego, że nie mogą posłużyć do odparcia zarzutów w kwestii ochrony środowiska, w tym nie mogą stanowić przeciwwagi dla wyników badan dokonanych przez akredytowane laboratorium – nie dotyczą kotła zlokalizowanego (i czynnego) w czasie kontroli. Odnośnie wskazania innego kotła w skardze, podkreślenia wymaga, że "Skoro zarządzenie pokontrolne ma być wydane "na podstawie ustaleń kontroli", to zasadniczo miarodajny jest stan faktyczny, który istniał w czasie, gdy ustalenia te były czynione; art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. ustanawia nierozerwalny związek i wymóg korelacji między zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli - kryterium prawidłowości zarządzenia pokontrolnego stanowi zatem to, czy ta korelacja istnieje, a nie to, czy odnośne ustalenia są "legalne", ani to, czy w obliczu następczej zmiany stanu faktycznego zachowują aktualność. Przyjęcie odmiennego założenia implikowałoby konieczność prowadzenia przez organ, w okresie pomiędzy kontrolą a wydaniem zarządzenia pokontrolnego, czynności dowodowych tudzież swego rodzaju ponownej kontroli w celu stałej weryfikacji istniejącego stanu rzeczy ( tak wyrok NSA z dnia 20 maja 2025 r. III OSK 3088/23, LEX nr 3865111). Na marginesie należy podnieść, w odniesieniu do kwestii spalania odpadów w kotle grzewczym, że zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2023.1587t.j.), termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31. Z kolei art. 31 stanowi: Art. 31. 1. Jeżeli spalanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu jest niemożliwe ze względów bezpieczeństwa, marszałek województwa może zezwolić, w drodze decyzji, na spalanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. 2. Zezwolenie na spalanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami dla terenów zamkniętych wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska. 3. Organem właściwym do wydania zezwolenia na spalanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami jest organ właściwy ze względu na miejsce spalania odpadów. Niezależnie od powyższego, Sąd odniesie się jeszcze, do dokumentu zatytułowanego "opinia i uwagi do protokołu oraz czynności kontroli WIOS-KRAK 685/2024", znajdującego się w aktach administracyjnych /k.52-53/, jako że tam także znajdują się zarzuty ( choć nie powtórzone w skardze). Sąd omówi kolejno poszczególne punkty. Ad. 1/ Zarzut, że próbki zostały pobrane w sposób nieprawidłowy, gdyż do kotłowni zgodnie z prawem budowlanym mają wstęp tylko osoby uprawnione – polega na nieporozumieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U.2024.425 t.j.) Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy: "2. Przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do: 1) wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem: a) na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, b) do środków transportu, c) na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej; 1a) (uchylony); 2) przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek lub wykonywania innych czynności kontrolnych, w tym z użyciem bezzałogowych statków powietrznych, w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, w kontrolowanym środku transportu, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych". Jak wynika z powyższego tekstu ustawy, inspektor może wejść na teren ( w tym przypadku ) kotłowni i pobrać próbki. Jak wynika z upoważnienia nr [...] – do kontroli upoważniono inspektorów, zatem wymogi formalne zostały spełnione /k.11/. Ad. 2/ Z protokołu wynika, że chodziło o popielnik kotła / na dolnym zdjęciu k. 24 verte akt adm./. Co zaś do twierdzenia, że należało pobrać 3 próbki z 3-ch różnych miejsc kotła ( z popielnika, palnika i wylotu komina), to formułując ten zarzut nie powołano się na jakiekolwiek przepisy czy stanowisko naukowe w określonej pracy. Tymczasem akredytowane laboratorium wykonujące badania próbki, a to Instytut Technologii Paliw i Energii w Zabrzu, w swojej ekspertyzie uznał zrobienie badań w oparciu o przedstawioną jedną próbkę za całkowicie wystarczające, co jest istotną i ważącą rekomendacją /k. 43 akt adm/. Ad.3/. Zarzut, że w ekspertyzie nie podano metody przeprowadzenia pomiaru, nie może się ostać. W ekspertyzie znajduje się osobny punkt "Metodyka i zakres pracy", gdzie przedstawiono metodykę badań: przygotowano próbkę zgodnie z procedurą Q/LCA/39/B:2022, oznaczono skład chemiczny zgodnie z procedurą Q/LCA/62/B:2022 z zastosowaniem optycznego spektrometru emisyjnego z plazmą argonową, następnie próbkę analityczną po dopopieleniu w temp. 600 stopni C stapiano z tetraboretanem litu a następnie roztwarzano w kwasie solnym; dla tak przygotowanej próbki analizowano zawartość poszczególnych pierwiastków na podstawie krzywych kalibracji. Wyniki analizy stanowiły dane wejściowe w opracowanym algorytmie klasyfikacyjnym przyporządkowującym badaną próbkę do jednej z dwóch grup; gdzie zidentyfikowano proces spalania odpadów i gdzie wykluczono proces spalania odpadów. Ekspertyza wskazywała /k.42 akt admn,./, że metodyka ta jest wiarygodna, została opracowana i zwalidowana na podstawie około 4000 rekordów. W ocenie Sądu opis metodyki zawarty w ekspertyzie a powyżej przytoczony skrótowo, jest wyczerpujący, szczegółowy i dla znawców zagadnienia może stanowić właściwe źródło informacji o metodzie. Ad. 4/ Co do tego, skąd w protokole kontroli uzyskano wartość zużycia lakierów 1020kg w 2023r., to taki zapis znajduje się w protokole kontroli /k.5 akt adm./, podobnie jak inne zapisy o ilości zużytej przez zakład biomasy, klejów, paliwa. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że informację o zużyciu powłok w roku 2023 uzyskano od kontrolowanego podmiotu w trakcie kontroli i jest to dla Sądu wiarygodne. Albowiem jak wynika z całości protokołu, to właśnie skarżący wyjaśniał rozmaite kwestie jako właściciel zakładu i osoba odpowiedzialna za ochronę środowiska. Ponadto zgodnie z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska: Art. 11. 1. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. 2. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. 3. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli i wyżej omawiane w punktach 1-4 zarzuty złożył w ciągu 7 dni po tejże odmowie Warto zauważyć, że nie podał w nich swojej wersji ilości zużytych powłok w 2023r. Następnie zostało wydane zarządzenie pokontrolne, zawierające wskazanie, skąd inspektorzy uzyskali wiedzę o ilości powłok. W skardze nie zostało to zakwestionowane, albowiem, jak wiadomo, nie ma tam żadnych zarzutów, zaś odwołuje się ona tylko do dokumentów mówiących o piecu. W tych okolicznościach stwierdzenia zarządzenia pokontrolnego, w szczególności tak co do kwestii zużycia powłok, jak i spalania odpadów w kotle i ich konsekwencji, należy uznać za prawidłowe i nie budzą one wątpliwości Sądu. Zarządzenie zawiera ustalony stan faktyczny sprawy, to jest wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia i skierowany jest prawidłowo do właściciela zakładu. Sąd nie dostrzega i nie identyfikuje w zarządzeniu naruszeń prawa. Z tych względów na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.