II SAB/Go 52/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego W.M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2025 r. W. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji drogi kamiennej relacji [...] na działce nr [...], która została rozebrana z początkiem 2024 r., w szczególności m.in. o kartę obiektu (drogi), ewidencję drogi, protokoły z wykonywanych przeglądów, pomiary drogi. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wnioskodawca wskazał bezzwłoczne ich udostępnienie w siedzibie Urzędu Gminy [...] lub przekazanie kopii dokumentów za pomocą operatora pocztowego za potwierdzeniem odbioru z adnotacją urzędu wykonaną na kopii dokumentów - "stwierdzam zgodność z oryginałem". W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...].03.2025r nr [...] Wójt Gminy [...] wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2025 r. udzielił już odpowiedzi we wnioskowanej sprawie. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzi Starostwo Powiatowe w [...], które posiada wszystkie dokumenty związane z przedmiotową sprawą. Pismem z dnia [...]kwietnia 2025 r. W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w Jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek nieudostępnienia informacji objętych zakresem wniosku. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. wglądu do kopii z dokumentacji drogi kamiennej (relacji [...] na działce nr [...], która została rozebrana z początkiem 2024r. w szczególności: kartę obiektu - drogi, ewidencję drogi, protokoły z wykonywanych przeglądów, pomiary drogi) oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...].03.2025r. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "w związku z toczącym się postępowaniem (nr [...] z dnia [...].08.2024r w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz P. M. za prawo własności nieruchomości nr: [...] oraz nr: [...] położonych w obrębie [...]) wnoszę o udostępnienie informacji publicznej (zgodnie z zapisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej) - w zakresie dokumentacji drogi kamiennej (relacji [...] na działce nr [...], która została rozberana z początkiem 2024r. W szczególności proszę m.in. o: kartę obiektu (drogi), ewidencję drogi, protokoły z wykonywanych przeglądów, pomiary drogi)". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał bezzwłoczne udostępnienie (w siedzibie Urzędu Gminy [...]) lub przekazanie kopii (za pomocą operatora pocztowego) przedmiotowych dokumentów "za potwierdzeniem odbioru" z adnotacją urzędu wykonaną na kopii dokumentów "stwierdzam zgodność z oryginałem". Pomimo upływu terminu podmiot zobowiązany nie przekazał żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że na powyższy wniosek z dnia [...].03.2025 r. pismem nr [...] z dnia [...].03.2025 r. udzielono skarżącemu żądanej informacji. Skarżący uzyskał zatem pełną informację i odpowiedź na skierowany wniosek, który nie został uznany za informację publiczną, ponieważ poprzednia korespondencja zabezpieczyła potrzeby informacyjnego skarżącego. Dokumentem odniesienia, na który powołuje się Urząd Gminy [...], w kolejnej korespondencji z wnioskodawcą jest pismo nr [...] z dnia [...].01.2025 r. Jednocześnie organ wskazał, że Prokuratura Rejonowa w [...] prowadzi postępowanie z art. 270 kk o sfałszowanie dokumentów, które odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Organ podkreślił, że skarżący kierował do organu wnioski o udzielenie mu informacji i udostępnienie dokumentacji, które miały służyć w jego własnej sprawie prowadzonej przez Starostę [...]. Celem natomiast ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Skoro treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osób składających wniosek, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku jest odmowa udostępnienia żądanych informacji, informując o tym wnioskodawców pismem. Skarżący natomiast był przez organ informowany o właściwym podmiocie prowadzącym sprawę i posiadającym wszelką oczekiwaną przez niego dokumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako -"p.p.s.a."). Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, nie ma również znaczenia stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 ro o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. 2022 poz. 902, dalej jako - u.d.i.p.) wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z przepisami u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udostępnienie żądanej informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Forma decyzji określona w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania, a jednocześnie spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W sytuacji gdy organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest w jej posiadaniu, właściwym tokiem postępowania jest wskazanie wnioskodawcy organu będącego w posiadaniu danej informacji publicznej. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W badanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jako organ władzy publicznej, po myśli art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej to zwrócić trzeba uwagę, że w świetle przepisów omawianej ustawy ma ono szerokie znaczenie i odnosić je należy do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Definicję tę doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym ustawodawca wymienia rodzaje spraw, których mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, przy czym jest to katalog otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia [...] marca 2025 r. skarżący zwrócił się o dokumentację dotyczącą drogi kamiennej relacji [...] na działce nr [...], która została rozebrana w 2024 r., a w szczególności - o kartę obiektu (drogi), ewidencję drogi, protokoły z wykonywanych przeglądów, pomiary drogi. Z okoliczności sprawy wynika, że wnioskowana przez skarżącego dokumentacja dotyczy obiektu - drogi, który stanowi mienie publiczne. Rozpoznając przedmiotowy wniosek należało zatem mieć na uwadze treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret drugie ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowią informacje o danych publicznych, w tym - treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Nadto ze względu na treść wniosku należało również uwzględnić art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c) w myśl którego informację publiczna stanowią informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Wobec treści przytoczonych powyżej przepisów u.d.i.p. zasadne jest stanowisko, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty są dokumentami urzędowymi, których treść odnosi się do obiektu stanowiącego majątek publiczny, co w konsekwencji oznacza, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, skarżony organ był obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p., stosując jedno z przewidzianych w niej form działania tj. udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu, jeżeli spełnione są przesłanki uzasadniające wydanie takich orzeczeń. W sytuacjach określonych ustawą organ winien uwzględnić treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W analizowanej sprawie pismem z dnia [...] marca 2025 r. organ poinformował skarżącego, że żądane dokumenty zostały mu już udostępnione przy piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że wskazane pismo organu z [...] stycznia 2025 r. nie zostało skierowane do skarżącego, lecz do P. M. Ponadto treść w.w. pisma organu z [...] stycznia 2025 r. nie pozwala na ustalenie, czy przekazane wówczas dokumenty, jako załączniki do tego pisma, są dokumentami o których udostępnienie zwrócił się skarżący wnioskiem z [...] marca 2025 r. Nadto z treści powyższego pisma organu z [...] marca 2025 r. nie wynika, aby organ do którego skierowano wniosek nie dysponował żądaną informacją publiczną. W w.w. piśmie organ wskazał jedynie, że Starostwo Powiatowe posiada wszystkie dokumenty związane z przedmiotową sprawą, co nie oznacza jednak brak dysponowania żądanymi dokumentami przez organ do którego skierowano wniosek. W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do dnia orzekania przez Sąd nie załatwił wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, skarga na bezczynność była zatem zasadna. Na marginesie odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że okoliczność iż dana informacja publiczna została już wnioskodawcy udostępniona nie zmienia charakteru prawnego danej informacji, jako informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W określonych sytuacjach można jednak taką sytuację rozpatrywać jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jednakże ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24). Ponadto Sąd podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym subiektywny, indywidualny interes wnioskodawcy nie pozbawia przedmiot wniosku waloru informacji publicznej. Wprawdzie, jak słusznie dostrzegł organ, takie poglądy były prezentowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak w ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa odmienne stanowisko, w myśl którego brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby bowiem do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności, bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Przy czym dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej, jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony (por. wyroki NSA z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21, z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21, z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24). Z powyższych względów w punkcie I sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. O kosztach, na które składał się wyłącznie wpis sądowy od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).