I GSK 1085/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Rz 150/25 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w S. na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2025 r. nr DWP.422.5.2024 (KPOD.01.03-IW.01-7449/24) w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w S. na rzecz Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Rzeszowie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Rz 150/25, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca lub R.) na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (punkt pierwszy wyroku), przekazał sprawę Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. do ponownego rozpatrzenia (punkt drugi wyroku) oraz zasądził od Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. na rzecz skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci wyroku). Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy : 1. art. 14lzf ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1) w zw. z art. 14lzf ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie - wyrażające się w nieuprawnionym zastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że na wypadek ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia MŚP przedsiębiorca wnioskujący o objęcie wsparciem przedsięwzięcia MŚP może wnieść skargę do sądu administracyjnego na postawie ustawy wdrożeniowej jako ustawy szczególnej, co miało istotny wpływ na wynik spawy bo doprowadziło do nieuprawnionego rozpoznania skargi i jej uwzględnienia w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej; 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania i brak odrzucenia skargi, pomimo iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik spawy, bo doprowadziło do nieuprawnionego rozpoznania skargi pomimo, iż droga sądowa jest niedopuszczalna, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. nieważnością postępowania; 3. art. 30c ust. 5 pkt 1) w zw. z art. 14 Izf ust 3 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie skargi wniesionej po terminie, co miało istotny wpływ na wynik spawy, bo doprowadziło do nieuprawnionego rozpoznania i uwzględnienia skargi, która powinna być pozostawiona bez rozpatrzenia; 4. art. 85 w zw. z art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy wdrożeniowej poprzez brak ich zastosowania i rozpoznanie skargi wniesionej po terminie pomimo braku wniosku o przywrócenie terminu i postanowienia sądu w tym przedmiocie; co miało istotny wpływ na wynik spawy, bo doprowadziło do nieuprawnionego rozpoznania i uwzględnienia skargi, która powinna być pozostawiona bez rozpatrzenia; 5. art. 30c ust. 3 pkt 1) i 2) w zw. z 14lzf ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ocena projektu skarżącej nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; co miało istotny wpływ na wynik spawy bo doprowadziło do nieuprawnionego uwzględnienia skargi i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez Rzeszowską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A., która nie jest ani właściwą instytucją zarządzającą ani pośredniczącą; w sytuacji gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy wdrożeniowej poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w sytuacji, gdy z wniosku o dofinansowanie nie wynika, aby usługi szkoleniowe były bez kosztowe lub aby nie był ponoszony wydatek na usługi szkoleniowe, ani że "wnioskodawca (...) otrzymuje w ramach uzgodnionej ceny dostawy środków inwestycyjnych dodatkową usługę szkoleniową która nie wpływa na wartość dostawy (str. 11 i 12 uzasadnienia) – albowiem we wniosku wyodrębniono koszt usługi szkoleniowej i wskazano, że potwierdzeniem realizacji wskaźników powiązanych z usługami szkoleniowymi będą faktury VAT i potwierdzenia zapłaty (pozycje wniosku: "Harmonogram rzeczowo-finansowy" sekcja "Wydatki rzeczywiste" pola "Nazwa Kosztu" i "Metoda szacowania" str. 23 i 24, 25, 27; "Wskaźniki przedsięwzięcia MŚP" str. 19 i 20; "Liczba uczestników biorących udział w kształceniu lub szkoleniu w zakresie umiejętności cyfrowych" str. 20; "Liczba uczestników biorących udział w kształceniu lub szkoleniu innym niż w zakresie umiejętności cyfrowych" str. 20) oraz poprzez oparcie przedstawienia stanu sprawy na twierdzeniach skarżącego w procesie w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, a więc w przedmiotowej sprawie na treści wniosku o dofinansowanie; co miało istotny wpływ na wynik spawy bo doprowadziło do nieuprawnionego uwzględnienia skargi; II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie: 7. art. 14lza ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 14lzb ust. 1 i ust. 2 pkt 1) i 2) w zw. z art. 14lzc ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego przyjęcia, że ocena przedsięwzięcia MŚP przez Rzeszowską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w sytuacji gdy ocena ta przeprowadzona została w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając równe traktowanie podmiotów wnioskujących o objęcie wsparciem oraz zgodnie z podanym do publicznej wiadomości Regulaminem naboru przedsięwzięć MŚP (w tym z uwzględnieniem kryteriów wyboru przedsięwzięć określonych tym regulaminem) określającym normy stosowane w celu oceny przedsięwzięć MŚP, a które to normy wynikające z regulaminu zostały naruszone przez sąd poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 8. art. 14lzc wzw. z art. 14lzb ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że oceny przedsięwzięcia MŚP dokonano w sposób naruszający prawo, podczas, gdy oceny tej dokonano w zakresie spełniania kryteriów określonych w Regulaminie wyboru przedsięwzięć i jego załącznikach, w tym: nr 1 "Kryteria wyboru przedsięwzięć" i nr 2 "Przewodnik Kwalifikowalności wydatków"; zaś Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego S. A. uprawniona była do negatywnej oceny wniosku o dofinasowanie w zakresie kryteriów B.5. i B.6. na gruncie norm wynikających z: a) Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP – § 4 ust. 5 lit. a) oraz § 4 ust. 5 lit. b), b) Kryteriów wyboru przedsięwzięć MŚP - B.5. "Przedsięwzięcie MŚP obejmuje komponenty zgodne z celem Inwestycji" – pkt 1 i pkt 3, c) Kryteriów wyboru przedsięwzięć MŚP – B.6. "Wydatki w ramach przedsięwzięcia MŚP są kwalifikowalne (uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia zakresu i celu przedsięwzięcia MŚP) oraz zgodne z obowiązującymi limitami" – pkt 3, d) Przewodnika kwalifikowalności wydatków – pkt 4. "Kategorie wydatków – komponent inwestycyjny oraz pkt. 5. "Komponent szkoleniowy", e) Instrukcji wypełniania wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem – rozdział "Założenia przedsięwzięcia MŚP" część dot. wypełniania pola "Cel przedsięwzięcia MŚP" str. 25 instrukcji, rozdział "Wskaźniki przedsięwzięcia MŚP" str. 25 instrukcji które to normy wynikające z Regulaminu przez Sąd zostały błędnie wyłożone i niewłaściwie zastosowane; 9. art. 14Izb ust. 2 pkt 2) ustawy wdrożeniowej w zw. z postanowieniami Instrukcji wypełniania wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu (rozdział "Harmonogram rzeczowo – finansowy" część dot. wypełniania pola "Opis i uzasadnienie zadania" str. 28 i 29 instrukcji; część dot. wypełniania pola "Komponent" str. 29 instrukcji; rozdział "Założenia przedsięwzięcia MŚP" część dot. wypełniania pola "Cel przedsięwzięcia MŚP" str. 25 instrukcji; rozdział "Wskaźniki przedsięwzięcia MŚP" str. 25 instrukcji) – poprzez brak zastosowania i brak uwzględnienia określonych w niej zasad składania wniosków; 10. art. 14lzb ust. 2 pkt 3) i 4) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP – poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia, że podstawą oceny przedsięwzięcia MŚP są informacje zawarte we wniosku oraz załącznikach do wniosku, a więc i weryfikacja przez Sąd prawidłowości oceny przez RARR S.A. przedsięwzięcia MŚP powinna się zasadzać tylko na informacjach zawartych we wniosku oraz załącznikach do wniosku, a nie na późniejszych informacjach, czy twierdzeniach skarżącego; tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd: zważył, że "skarżąca konsekwentnie stoi ma stanowisku, że szkolenie nie stanowiło dodatkowego wydatku i nie stanowiło pozycji kosztowej kreującej cenę za pakiety mobilne czy zestawy informatyczne" (str. 11 uzasadnienia); gdy tymczasem nie wynika to z treści wniosku. Mając na względzie powyższe Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 1) i art. 30e ustawy wdrożeniowej, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i pozostawienie skargi bez rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy wdrożeniowej o zmianę orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżącej rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., stosownie do wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy. W piśmie z 23 września 2025 r. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne, a także doprowadziło do merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że co prawda WSA w Rzeszowie trafnie przyjął kognicję sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na informację w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu, a więc w efekcie zasadnie uznał, że stanowisko Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego o niedopuszczalności drogi sądowej jest błędne. Tym niemniej wyrok sądu jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż WSA z jednej strony wyraża pogląd, że wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego na informację w przedmiocie ponownej negatywnej oceny wniosku o objęcie wsparciem na zasadach wynikających z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 14 lfz ust. 3 ustawy wdrożeniowej (v. str. 7 uzasadnienia wyroku). Jednakże, co należy podkreślić, to stanowisko nie koresponduje z merytorycznym rozpoznaniem sprawy (v. rozstrzygnięcie oraz str. 9 – 13 uzasadnienia wyroku), w której wniesiono skargę po terminie (a nie było wniosku strony skierowanego do sądu administracyjnego o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowej skargi). Z kolei merytoryczne rozpoznanie skargi może natomiast sugerować, że rozpoznanie sprawy miało swoje umocowanie w przyjętym przez WSA poglądzie, iż skarga do sądu administracyjnego przysługiwała Wnioskodawcy jednakże nie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., ale w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Opisana wyżej wewnętrzna sprzeczność, której nie da się usunąć na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, musiała prowadzić do uwzględnienia żądania skarżącej kasacyjnie Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w orzecznictwie można odnotować dwa poglądy odnośnie do podstawy prawnej kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących finansowania projektów ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) v. przykładowo: postanowienie NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 449/25 oraz wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 418/25. W toku powtórnego rozpoznania sprawy Sąd I instancji przedstawi jednoznaczne stanowisko odnośnie do przyjętego poglądu w zakresie dopuszczalności drogi sądowej do rozpatrywania niniejszej sprawy. Mianowicie, czy jej podstawę stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też stanowi ją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Następnie, w zależności od przyjętego stanowiska wyda rozstrzygnięcie uwzględniające okoliczności faktyczne, jakie mają znaczenie z punktu widzenia przyjętego poglądu. W tym stanie rzeczy, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.