II SA/Rz 1302/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 6 czerwca 2023 r.nr SKO.401.ZP.1246.121.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 6 czerwca 2023r. nr SKO.401.ZP.1246.121.2023, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 6 czerwca 2023 r. MJ zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...]. Decyzją z [...] września 2022r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, rozstrzygnięcie to zostało uchyliło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu decyzją z 3 listopada 2022r. nr SKO.401.ZP.2414.315.2022. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2023r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Wnioskowany teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do gminnej drogi publicznej – ul. [...] j, a ponadto stanowi użytek B położony w granicach administracyjnych miasta [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła BP (dalej: "Skarżąca"), kwestionując spełnienie przez inwestycję warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Podniosła, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa bliźniacza, a zatem realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzy ład przestrzenny okolicy. Zakwestionowała też poprawność ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy wnioskowanej inwestycji podnosząc, że został zawyżony o 43% w stosunku do nieruchomości w obszarze analizowanym. Decyzją z 6 czerwca 2023r. nr SKO.401.ZP.1246.121.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. W ocenie SKO, Prezydent wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wniosek inwestora obejmuje realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i kwalifikacji tej nie zmienia ilość planowanych do realizacji budynków. Zabudowa mieszkaniowa bliźniacza ma oczywiście inny charakter niż mieszkaniowa jednorodzinna, niemniej nie oznacza to niedopuszczalności jej realizacji na terenie z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Organ odwoławczy podał, że analiza funkcji i cech zabudowy sporządzono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie". Na jej podstawie zasadnie przyjęto, że inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy, jak również prawidłowo wyznaczono obowiązującą linię zabudowy oraz pozostałe wskaźniki określone w rozstrzygnięciu decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 9, art. 10 § 1, art. 64 § 2 i art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", oraz art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 5a u.p.z.p. Skarżąca podniosła, że zaskarżoną decyzją dopuszczono realizację inwestycji o wskaźniku stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki znacznie wyższym niż wskaźnik ustalony na podstawie nieruchomości w obszarze analizowanym. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że inwestycja spełnia warunek określony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego Skarżąca zarzuciła procedowanie w sprawie mimo niekompletnego wniosku. Inwestor nie dołączył bowiem rysunków elewacji frontowej i ogrodowej. Ponadto do wniosku dołączono oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci gazowej budynku wielorodzinnego czterolokalowego, a nie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. O zamiarze realizacji inwestycji czterolokalowej świadczą również oświadczenia o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci energetycznej. Powyższe oznacza, że wolą inwestora nie jest realizacja dwóch budynków mieszkalnych lecz budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a rozstrzygające sprawę organy zaniechały jakiejkolwiek weryfikacji treści wniosku pod kątem stawianych przez Skarżącą zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wskazanego kryterium, Sąd stwierdził, że zostały wydane zgodnie z prawem. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.), co doprowadziło do oddalenia skargi. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w pkt 1 do 5, które w całości zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w treści wynikającej z u.p.z.p., dlatego pominięto powtórzenia prawidłowo podanej treści przepisu. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z części graficznej i tekstowej stanowiących odpowiedni załącznik nr 1 i 2 do decyzji organu I instancji. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021r., II OSK 519/21). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016r., II SA/Łd 1002/15). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji, jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Słusznie organy orzekające przyjęły, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych powołanym w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że zarówno budynki jednorodzinne wolnostojące jak i budynki w zabudowie bliźniaczej realizują funkcję mieszkaniową i są budynkami jednorodzinnymi (wyrok WSA w Krakowie z 29.11.2017r. II SA/Kr 1063/17). Dodać też należy, że zabudowa bliźniacza nie musi oznaczać podziału w pionie, za dopuszczalny należy uznać też podział w poziomie., gdyż nie zmienia to funkcji , jaką będzie spełniał budynek. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dokładną analizę parametrów wynikających z analizy i materiału roboczego do analizy sporządzonego przez osobę uprawnioną. Z załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wynika, że linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z regułami wynikającymi z rozporządzenia. Prawidłowo ustalono też wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wynosi 0,20, a w uzasadnieniu autor analizy podał, że 0,20 +/- 10% nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego, gdyż nie dojdzie do przekroczenia maksymalnego parametru uwzględnionego przy określaniu średniej wielkości wskaźnika. Na akceptację zasługuje też wyjaśnienie terminu "powierzchni zabudowy", przez którą należy rozumieć sumę powierzchni zabudowy wszystkich budynków na działkach, które znalazły się w obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 8,5 m +/- 1m. Przy ustalaniu wartości tego wskaźnika określono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy i zostało uzasadnienie przekonywującymi przesłankami dla przyjętego odstępstwa. W uzasadnieniu analizy dla przyjęcia tego wskaźnika w ww. wielkości podano, że w bliskim sąsiedztwie z działką planowaną do zabudowy, na działce nr [...] znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej o dwóch pełnych kondygnacjach i wysokości ok 9,5m. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 8,5 m +/- 1,0m nie zburzy istniejącego ładu przestrzennego. Zarzuty zawarte w skardze odnośnie niesprecyzowania we wniosku w sposób prawidłowy planowanego zamierzenia nie są zasadne, gdyż inwestor w piśmie z dnia 5 maja 2022r. określił zamiar inwestycyjny w następujący sposób: "nie zamierzam budować bloku mieszkalnego, ale dwa budynki mieszkalnej jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, o powierzchni zabudowy około 170m2 w miejsce wyburzonego budynku mieszkalnego i gospodarczego na mojej działce nr [...]". Porównanie przedmiotu tak określonego zamierzenia jest zgodne z zakresem przedmiotowym inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy organu I instancji z 8 września 2022r. Nie budzi wątpliwości określenie frontu działki, linii zabudowy określonej w analizie, co przekłada się na miejsce położenia kalenicy. Pismem z 8 maja 2023r. nr [...] przesyłając akta administracyjne wraz odwołaniem do Kolegium doręczył to pismo również stron postępowania. Zatem sugerowane naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Dodać należy, że organy orzekające wszystkim stronom postępowania na każdym etapie postępowania zapewniły czynny udział, informując o podejmowanych czynnościach procesowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z powyższego wynika też, że nie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Nie został też naruszony art. 7 i art. 77 k.p.a., a uzasadnienia zaskarżonej decyzji odpowiada standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto z uzasadnienia analizy i zaskarżonej decyzji. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.