IV SAB/Wr 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 listopada 2023 r. I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy do załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Komendant Miejski Policji w Legnicy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2023 r., a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę. Wnioskiem z dnia 27 listopada 2023 r. P. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy o udostępnienie za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłanie pocztą tradycyjną informacji publicznej w następującym zakresie: 1. czy postępowanie prowadzone przez KMP w Legnicy w sprawie dwukrotnego ujawnienia dokumentów prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lubinie M. K. w radiowozie S. zostało zakończone? 2. jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca, jaki dało rezultat prowadzone postępowanie i jakie poczyniono ustalenia? 3. udostępnienie sprawozdania z dokonania przedmiotowych czynności. Pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. organ udzielił wnioskodawcy następującej informacji: 1. Zespół Kontroli Komendy Miejskiej Policji w Legnicy prowadził w okresie od 15 lutego 2023 r. do 17 kwietnia 2023 r. postępowanie wyjaśniające w sprawie ujawnienia 15 lutego 2023 r. na terenie posterunku Policji w Prochowicach w trakcie obsługi pojazdu służbowego marki S. dokumentów wydanych na osobę M. K. ([...]). Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zebrane w jego trakcie materiały nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia okoliczności umieszczenia i ujawnienia powyższych dokumentów. 2. Wydział do Walki z Przestępczością Przeciwko Mieniu Komendy Miejskiej Policji w Legnicy prowadził dochodzenie RSD 689/22 w sprawie przywłaszczenia mienia na szkodę M. K. dokonanego przez nieznanego sprawcę w dniu 8 maja 2022 r., tj. o czyn z art. 284 § 3 k. k. oraz art. 275 § 1 k. k. w związku z art. 11 § 2 k. k. Postanowienie o wszczęciu dochodzenia zostało wydane w dniu 11 maja 2022 r. Po wykonaniu czynności procesowych, w dniu 17 maja 2022 r. prowadzący postępowanie wydał postanowienie o umorzeniu dochodzenia i wpisaniu sprawy do rejestru przestępstw. Powyższe postanowienie uprawomocniło się w dniu 1 lipca 2022 r. Materiały z prowadzonego przez Zespół Kontroli KMP postępowania wyjaśniającego zostały przekazane do Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Mieniu celem włączenia do akt dochodzenia RSD 689/22 w trybie art. 325f § 2 k.p.k. 3. W kwestii udostępnienia sprawozdania z czynności wyjaśniających prowadzonych przez Zespół Kontroli KMP ([...]) organ wystąpił z zapytaniem do Kancelarii Prawnej PPKM we W. "ul. [...]" o wydanie opinii prawnej, czy żądany zakres informacji zawiera się w katalogu spraw, o jakie wnioskodawca może wystąpić z zapytaniem. Załatwienie sprawy w tej kwestii zależne będzie od uzyskanej opinii wskazanej kancelarii prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2024 r. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący zarzucił naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie żądanej informacji, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie żądanej informacji, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie i wniósł o: 1. uznanie, że organ pozostaje w bezczynności i dopuścił się rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, 3. wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zadośćuczynienia w kwocie 500 zł za naruszenie godności skarżącego oraz zasad konstytucyjnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organ udzielił niepełnej informacji publicznej, albowiem w pkt 3 pisma z dnia 6 grudnia 2023 r. organ uzależnił odpowiedź od opinii kancelarii prawnej – czy udostępnić informację publiczną w postaci sprawozdania z dokonanych czynności w sprawie dwukrotnego ujawnienia dokumentów prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lubinie w radiowozie S. Co istotne, organ nie przedłużył terminu na udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto uzależnienie udzielenia informacji publicznej od opinii kancelarii prawnej jest niedopuszczalne, albowiem to organ posiada stosowne kompetencje ustawowe do wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć. Komendant jako profesjonalny organ winien orientować się w zakresie materii prawnej, co do której rozstrzyga. Wymierzenie grzywny organowi i przyznanie zadośćuczynienia skarżącemu ma na celu zapobieżenie w przyszłości bezczynności organu i zrekompensowanie finansowo skarżącemu niepotrzebnej utraty czasu na sporządzenie skargi i zajęcie się problemem. Organ złośliwie nie udostępnił informacji publicznej, gdyż zakres tych danych mógłby w znaczący sposób uzewnętrznić ewentualne nieprawidłowości w funkcjonowaniu KMP w Legnicy. Pomimo upływu terminu organ udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z tym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w dniu 17 stycznia 2023 r. aplikant adwokacki wydał opinię, iż sprawozdanie z dokonanych czynności wyjaśniających, prowadzonych na podstawie ustawy o Policji ma charakter wewnętrzny i nie podlega powszechnemu udostępnieniu. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Sprawozdanie nie stanowi informacji publicznej i nie zawiera się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 stycznia 2024 r. Komendant Miejski Policji wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w dniu 17 stycznia 2023 r. aplikant adwokacki wydał opinię, iż sprawozdanie z dokonanych czynności wyjaśniających, prowadzonych na podstawie ustawy o Policji ma charakter wewnętrzny i nie podlega powszechnemu udostępnieniu. Następnie w dniu 18 stycznia 2024 r. przesłano wnioskodawcy odpowiedź na pytanie 3 zawarte we wniosku z dnia 27 listopada 2023 r. z informacją, że organ wspiera się opinią kancelarii adwokackiej. Poinformowano wnioskodawcę, że sprawozdanie nie stanowi informacji publicznej. Według organu, wniosek skarżącego został załatwiony w ustawowym terminie, gdyż odpowiedź na 2 pytania została udzielona w terminie 14 dni z dodatkową informacją, że odpowiedź na pytanie 3 zależna będzie od treści opinii prawnej. Organ poinformował stronę o wydłużeniu terminu i załatwił sprawę w ustawowym terminie. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2024 r. skarżący wskazał, że organ jest w posiadaniu sprawozdania z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...], sporządzonego w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Policję na podstawie art. 134i ust. 4e ustawy o Policji. Organ w piśmie z dnia 8 maja 2024 r. stwierdził, że brak jest podstaw do zarzucenia organowi bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2023 r. W piśmie z dnia 19 czerwca 2024 r. skarżący poinformował, że organ udostępnił skarżącemu sprawozdanie z innego postępowania wyjaśniającego L.dz. I-1204-4/2023, prowadzonego przez KMP w Legnicy (w załączeniu przedkładając pismo przewodnie organu z dnia 22 kwietnia 2024 r.). Według skarżącego świadczy to o celowym nie udostępnieniu sprawozdania z dnia 17 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Prokurator Rejonowy – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2023 r., Komendant Miejski Policji w piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie 1 i 2 wniosku z dnia 27 listopada 2023 r., tj. w ustawowym 14 – dniowym terminie. Natomiast odnośnie odpowiedzi na pytanie 3 wniosku organ poinformował skarżącego, że w kwestii udostępnienia sprawozdania z czynności wyjaśniających prowadzonych przez Zespół Kontroli KMP ([...]) organ wystąpił do Kancelarii Prawnej o wydanie opinii prawnej, czy żądany zakres informacji zawiera się w katalogu spraw, o jakie wnioskodawca może wystąpić z zapytaniem, a więc załatwienie sprawy w tej kwestii zależne będzie od uzyskanej opinii prawnej. Po uzyskaniu opinii prawnej, organ pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że sprawozdanie z dokonanych czynności wyjaśniających, prowadzonych na podstawie ustawy o Policji ma charakter wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu. Sprawozdanie to nie stanowi informacji publicznej i nie zawiera się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast skarżący w skardze do WSA zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu żądanego sprawozdania z czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ. Wobec powyższego sporny jest pomiędzy stronami charakter wnioskowanej informacji w postaci sprawozdania z czynności wyjaśniających. W tym miejscu należy wyjaśnić, że organ nie powiadomił wnioskodawcy o terminie, w jakim udostępni informację żądaną w punkcie 3 wniosku. Wymogu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie spełnia jedynie ogólne poinformowanie wnioskodawcy o udzieleniu informacji po uzyskaniu opinii prawnej z kancelarii adwokackiej, bez wskazania konkretnego terminu udzielenia informacji. Postępowanie wyjaśniające, do którego odnosi się wniosek skarżącego poprzedza ewentualnie prowadzone wobec policjantów postępowanie dyscyplinarne i uregulowane jest w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171), w rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Stosownie do art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, jeżeli zachodzą wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego przełożony dyscyplinarny zleca przeprowadzenie czynności wyjaśniających. Zgodnie z art. 134i ust. 4a rozpoczęcie czynności wyjaśniających następuje w drodze postanowienia. Czynności wyjaśniające prowadzi rzecznik dyscyplinarny (art. 135a ust. 1). Z czynności wyjaśniających rzecznik dyscyplinarny sporządza sprawozdanie, w którym w szczególności przedstawia wnioski dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albo odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego (art. 134i ust. 4e). Zdaniem Sądu, sprawozdanie z zakończonych czynności wyjaśniających stanowi informację publiczną, uregulowaną w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tego rodzaju dokument został bowiem wytworzony w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego przez uprawniony podmiot publiczny na podstawie przepisów ustawy. Z przepisów ustawy o Policji wynika, że sprawozdanie sporządza się obligatoryjnie po zakończeniu czynności wyjaśniających, a ustawa określa, jakie elementy powinno w szczególności zawierać sprawozdanie, a zatem jest to dokument, którego czas sporządzenia i treść są generalnie określone przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sprawozdanie sporządza i podpisuje funkcjonariusz publiczny, jakim jest policjant pełniący funkcję rzecznika dyscyplinarnego. W rozpatrywanej sprawie w sprawozdaniu z dnia 17 kwietnia 2023 r. rzecznik dyscyplinarny KMP przedstawił czynności, które podjął w celu wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Szczegółowo przedstawił treść wyjaśnień "rozpytanych" w sprawie funkcjonariuszy Policji. W posumowaniu sprawozdania stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zebrane w jego toku materiały w jego ocenie nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia okoliczności umieszczenia i ujawnienia utraconych dokumentów w bagażniku radiowozu marki S. We wnioskach końcowych uznał, że nie potwierdzono zachowania funkcjonariuszy KMP, w tym funkcjonariuszy Posterunku Policji w Prochowicach, polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych poprzez wejście w nieznany sposób, w nieustalonym miejscu i czasie, nie wcześniej niż 8 maja 2022 r., w posiadanie utraconych w wyniku przywłaszczenia dokumentów, a następnie pozostawienie ich w bagażniku służbowego radiowozu. Z tego dokumentu wynika, jakie czynności zostały przeprowadzone przez właściwy organ, jaki był ich przebieg, jakie były ustalenia i - co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej - jakie wnioski wyciągnął właściwy organ i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Sprawozdanie pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonania czynności przez organ, jak również dalsze postępowanie organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wyciągnięto prawidłowe wnioski z analizy dokonanych czynności). Sprawozdanie stanowi zatem informację publiczną. Są to informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią czynności wyjaśniających. Można przyjąć, że sprawozdanie z czynności wyjaśniających, poprzedzających postępowanie dyscyplinarne odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest ono dokumentem urzędowym o określonej ustawowo treści i zawiera oświadczenie wiedzy funkcjonariusza publicznego, który podpisując sprawozdanie oświadcza, że czynności zostały faktycznie dokonane i jaki był ich przebieg. Należy zauważyć, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się ze sprawozdaniem z czynności wyjaśniających w trybie ustawy o Policji, pomimo że dokonał ujawnienia utraconych dokumentów w służbowym radiowozie i został "rozpytany" przez rzecznika dyscyplinarnego co do okoliczności związanych ze znalezieniem utraconych dokumentów (s. 7 sprawozdania), ponieważ w wyniku czynności wyjaśniających nie zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Ustawa o Policji nie reguluje dostępu do akt czynności wyjaśniających w sytuacji, gdy nie zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Reasumując, sprawozdanie z zakończonych czynności wyjaśniających, sporządzone przez rzecznika dyscyplinarnego, zawiera informację publiczną, ponieważ wynika z niego zarówno opis i treść przeprowadzonych czynności przez funkcjonariusza publicznego, jak również można wyprowadzić ocenę, czy podjęte czynności w sprawie mogły doprowadzić do danego rodzaju wniosków końcowych. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 p.p.s.a. i w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt II sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek (po uzyskaniu opinii prawnej), jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów prawa. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zadośćuczynienia oraz nałożenia na organ grzywny (nie uwzględnił wniosków skarżącego i oddalił jego skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt III sentencji wyroku). Tutaj Sąd zważył na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności. Nie dopatrzył się Sąd w sprawie także naruszenia godności skarżącego wskutek nieudostępnienia mu sprawozdania rzecznika dyscyplinarnego z przeprowadzonych czynności wyjaśniających.