II SAB/Wa 742/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. V. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania wniosku A. V. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. V. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2024 r., złożonym drogą elektroniczną, A. V. (dalej: "skarżący") wystąpił do Urzędu do Spraw Cudzoziemców o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści decyzji administracyjnej wydanej w sprawie [...]. Jednocześnie zażądał przekazania ww. decyzji na skrzynkę ePUAP lub mailem. W odpowiedzi z [...] listopada 2024 r., udzielonej z upoważnienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "organ", "Szef Urzędu"), poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), informacja publiczna obejmuje aktualną wiedzę o sprawach publicznych, natomiast wniosek skarżącego dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie konkretnej osoby fizycznej. W związku z tym nie jest możliwe rozpatrzenie tego podania w trybie u.d.i.p., lecz będzie ono rozpatrywane w oparciu o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."). W myśl art. 73 k.p.a. dostęp do akt sprawy przysługuje stronie bądź też pełnomocnikowi, a z ustaleń organu wynika, iż skarżący nie jest stroną w ww. postępowaniu ani pełnomocnikiem wyznaczonym przez stronę, dlatego nie ma podstaw prawnych do udostępnienia mu wnioskowanej informacji. Pismem z [...] listopada 2024 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Urzędu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 1 w związku z art. 36 k.p.a. oraz w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; stwierdzenie, iż bezczynność Szefa Urzędu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że treść decyzji administracyjnej, jako przejaw woli organu administracyjnego w określonej sprawie, stanowi informację publiczną według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Odpowiedź Szefa Urzędu nie spełniała wymogów określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku żądanej informacji, nie zachodziła potrzeba wydłużenia 14-dniowego terminu do jej udzielenia, ponieważ usunięcie z decyzji danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych nie nakłada na organ administracji publicznej szczególnego ciężaru pracy. Skarżący powołał się na wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1/20, w którym wskazano, iż decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż w piśmie z [...] listopada 2024 r. poinformował skarżącego o przyczynie odmowy przekazania wnioskowanej informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że skarżący nie jest stroną postępowania o nr [...] ani pełnomocnikiem wyznaczonym przez stronę, wobec czego brak jest podstaw do udostępnienia mu treści decyzji kończącej ww. postępowanie na podstawie art. 73 k.p.a. Biorąc pod uwagę powiązania skarżącego z M. K., który występuje w charakterze pełnomocnika w wielu postępowaniach prowadzonych przez Szefa Urzędu, a także pełną treść żądanej decyzji, zawierającą szereg informacji o stronie, które pozwalają ją zidentyfikować w sposób pośredni, to nawet przekazanie zanonimizowanej treści decyzji kończącej postępowanie [...] nie będzie w pełni chroniło danych osobowych strony postępowania. Organ powołał się przy tym na treść art. 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 233 ze zm.). Zdaniem Szefa Urzędu, w sprawach z zakresu ochrony międzynarodowej jedynie w ograniczonym zakresie może znaleźć zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Jego zastosowanie nie może bowiem prowadzić do ujawnienia tożsamości cudzoziemców, o których mowa w art. 9 ww. ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet zanonimizowana wersja decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej nie może być uznana za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). U.d.i.p. służy realizacji zawartego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Poprzez pojęcie "każdemu" (vide art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w u.d.i.p. zasadach. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, iż podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). W niniejszej sprawie Szef Urzędu jako organ władzy publicznej bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor publiczny, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Według art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.), Szef Urzędu jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach: 1) wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego; 2) nadawania statusu uchodźcy; 3) udzielania ochrony uzupełniającej; 4) (uchylony); 5) udzielania cudzoziemcom azylu; 6) udzielania ochrony czasowej. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji zaakcentować trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznej został zamieszczony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Określając pojęcie "informacji publicznej", ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", nie definiując jej. W świetle poglądów orzecznictwa, wypracowanych na tle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c u.d.i.p.); sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.); stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.); danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że żądana we wniosku informacyjnym skarżącego decyzja, wydana w postępowaniu o sygn. [...], stanowi informację publiczną. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnej pochodzi od osoby, która nie jest stroną postępowania administracyjnego (bądź pełnomocnikiem strony), wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. Powołany przez organ w odpowiedzi na wniosek art. 73 k.p.a. nie ma w takim przypadku zastosowania. Nie istnieje bowiem w k.p.a. inny tryb udostępnienia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W rozdziale 3 k.p.a., zatytułowanym "Udostępnianie akt", uregulowane są kwestie dostępu stron do akt postępowania administracyjnego. Tak więc wniosek skarżącego z [...] października 2024 r. niewątpliwie podlega rozpatrzeniu w świetle przepisów u.d.i.p. Trafnie skarżący podnosi, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną, o czym stanowi wprost art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zawiera treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Odnotować wypada, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, że decyzja administracyjna traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (vide wyroki NSA: z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10; z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 i z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 920/17). W konsekwencji skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Szef Urzędu nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (tj. nie udostępnił objętej wnioskiem zanonimizowanej decyzji administracyjnej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przesłankę wyłączającą dostęp do informacji publicznej (art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.). Udzielona skarżącemu przez organ odpowiedź z [...] listopada 2024 r. nie stanowiła właściwego sposobu rozpatrzenia wniosku informacyjnego. Dlatego tutejszy Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z [...] października 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność Szefa Urzędu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Organ podjął działania w ustawowym 14-dniowym terminie (vide art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lecz nieprawidłowo uznał, że zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Jednak błędne przekonanie organu co trybu rozpoznania wniosku nie stanowi podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania kwalifikowanego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy - w przypadku bezczynności, ani samo podejmowanie działań w dużych odstępach czasu - w przypadku przewlekłości. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy (vide wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 2460/24). O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.