VII SA/Wa 1146/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr 627/OPO/2025 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 10 maja 2025 r. A. Z. (dalej jako "skarżąca" lub "inwestor"), wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej jako Wojewoda" lub "organ") z 15 kwietnia 2025 r., nr [...]/OPO/2025, uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2025 r., nr [...]/URS/PB/2025/R w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego: garażu i werandy nad nim, pomieszczenia gospodarczego ze schodami zewnętrznymi, wiaty na samochód oraz balkonu przy ul. [...] w W, w dzielnicy [...], oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2025 r., nr [...]/URS/PB/2025/R, Prezydent udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego: garażu i werandy nad nim, pomieszczenia gospodarczego ze schodami zewnętrznymi, wiaty na samochód oraz balkonu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Alei [...] w dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że [...] grudnia 2024 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę części ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do wniosku inwestor dołączył wymagane przepisami art. 30b ust. 3 ustawy Prawo budowlane dokumenty i informacje, tj.: zgodę właścicieli obiektu na rozbiórkę, odpis aktu notarialnego, odpis postanowienia z Sądu Rejonowego dla W, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, oraz opis sposobu zapewnienia zabezpieczenia ludzi i mienia. Na tej podstawie Prezydent uznał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działkę inwestora o nr ew. [...] i sąsiednią działkę o nr ew. [...] oraz z uwagi na usytuowanie przedmiotowego obiektu bezpośrednio przy jej granicy, także działkę sąsiednią o nr ew. [...] z obrębu o nr. [...]. Prezydent wyjaśnił również, że w ramach korekty wniosku przez inwestora, rozszerzono wniosek o dz. ew. nr [...]. Docelowo inwestycja będzie zaś dotyczyła dz. ew. nr [...] oraz [...]. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta, wnieśli z zachowaniem ustawowego terminu – A. W. i J. W., którzy podnieśli, że właścicielem obiektu (naniesień) jest właściciel gruntu, na którym obiekt jest posadowiony. Skoro więc obiekt, która ma zostać rozebrany (jego część) jest posadowiony na gruncie należącym w części do inwestora i w części do odwołujących się, to sam inwestor nie jest właścicielem obiektu budowlanego i złożone przez niego oświadczenie potwierdza nieprawdę. A zatem, skoro w aktach sprawy brak jest oświadczenia odwołujących się o wyrażeniu zgody na rozbiórkę, niedopuszczalne jest wydanie przez organ I instancji decyzji zezwalającej na rozbiórkę. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania przez Wojewodę, organ uchylił decyzję Prezydenta z [...] lutego 2025 r., nr [...]/URS/PB/2025/R, i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zakresie w jakim podlega rozbiórce został usytuowany częściowo na działce nr [...]stanowiącej własność inwestora, a częściowo na sąsiedniej nieruchomości tj. działce nr ew. [...] z obrębu [...], będącej własnością odwołujących się. W ocenie organu, powyższe usytuowanie budynku wiązało się z nałożeniem na inwestora obowiązku objęcia wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę również nieruchomości odwołujących się, czyli uzyskania także ich zgody na dokonanie rozbiórki. Organ wskazał następnie, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ I instancji odniósł się do tej okoliczności. W obliczu powyższych ustaleń, w ocenie Wojewody, decyzja Prezydenta została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Prezydent winien, zdaniem organu, przeanalizować dokumentację sprawy w zakresie wymaganej do załączenia do wniosku o pozwolenia na rozbiórkę zgody właściciela obiektu. Analizie powinna podlegać kwestia przedłożenia zgody odwołujących się na objętą wnioskiem z [...] grudnia 2024 r. rozbiórkę budynku mieszkalnego. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2025 r. przez Wojewodę, skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła natomiast naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla uzasadnienia wniesionego sprzeciwu skarżąca wskazała, że organ niezasadnie zastosował instytucję wyrażoną w przywołanym powyżej artykule k.p.a., która w ocenie skarżącej, winna być stosowana wyjątkowo. Natomiast pierwszeństwo, w ocenie skarżącej, powinna mieć instytucja uzupełnienia materiału dowodowego ustalona w art. 136 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że A. i J. W. od samego początku postępowania byli zawiadamiani o każdej czynności organu I instancji. Mieli również wiedzę o tym, że część budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę mieści się na działce nr [...] obręb [...], ponieważ informacja o tej okoliczności została wskazana w postanowieniu organu I instancji z [...] stycznia 2025 r., które odwołujący się otrzymali. Mając na uwadze, że decyzja została wydana [...] lutego 2025 r. nie można uznać za zasadne, zdaniem skarżącej, że względem tej okoliczności odwołujący się zostali pozbawieni możliwości stosownego odniesienia się w czasie postępowania przed organem I instancji. Nie można też uznać, aby decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie. W ocenie skarżącej, Wojewoda konsekwentnie pomija, że organ I instancji dokładnie przeanalizował dokumentację sprawy w zakresie zgody właściciela obiektu budowlanego wymaganej do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Jednocześnie ze sprzeciwem skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z [...] czerwca 2025 r. Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] czerwca 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści przywołanego artykułu, organ odwoławczy (którym w niniejszym postępowaniu jest Wojewoda) może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ rozstrzygający w drugiej instancji, odstępując od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Nie bez znaczenia pozostanie wówczas art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest zatem, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, natomiast strona niezadowolona z treści wydanej decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., o czym w sposób jednoznaczny stanowi art. 64e p.p.s.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i w konsekwencji decyzję uchylić (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe warto raz jeszcze wskazać, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z instytucji określonej art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest jedynie po spełnieniu łącznie dwóch następujących przesłanek, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, jak również gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy musi wykazać, że spełnione zostały obie przesłanki określone w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając zakwestionowaną decyzję zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do oceny ewentualnego spełnienia przesłanek koniecznych do uwzględnienia wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wskazując na konieczność rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w tym dowodów przedłożonych przez skarżącą, w szczególności zgody właściciela obiektu na dokonanie rozbiórki. Zgodnie z art. 30b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny publikatora: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako "Pr.b."), do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię. Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdza, że podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek. Przyjęty pogląd wynika z koncepcji jedności prawnej obiektu. To najliczniej reprezentowane stanowisko głosi, że pomimo posadowienia go na linii granicznej nie ulega on podziałowi wzdłuż tej linii, lecz od początku stanowi jedność prawną. Jest on zatem częścią składową tylko jednego gruntu. Wśród argumentów uzasadniających tę koncepcję wskazuje się, że to art. 151 k.c. ustanawia wyjątek od zasady superficies solo cedit. Wyrażający tę zasadę art. 48 k.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, jednak na mocy przepisów szczególnych, do których należy art. 151 k.c., wprowadzane są od niej wyjątki. Dzięki temu choć budynek (lub inne urządzenie) pozostaje trwale związany z obydwoma gruntami, należy, jako część składowa, w całości tylko do jednego z nich. U podstaw tej koncepcji stoi też założenie, że art. 47 § 1 k.c., stanowiący o integralności rzeczy, oraz art. 48 i 191 k.c. pozostają z sobą w sprzeczności. Mając jednak na względzie z jednej strony naturalną jedność fizyczną rzeczy (art. 47 k.c.), a z drugiej fikcję prawną (art. 48 k.c.), uznaje się, że jedność rzeczy powinna mieć pierwszeństwo przed fikcją prawną. Dodatkowo, gospodarcze przeznaczenie obiektu przemawia przeciw przypadkowemu dzieleniu go na części. Co więcej, samoczynny podział obiektu na części prowadziłby do nabycia własności jego fragmentu przez właściciela nieruchomości sąsiedniej bez jego wiedzy i zgody, a skutek ten może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami, bowiem przepisy prawa nakładają na właściciela pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 i 439 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2021 r., II OSK 2932/19, wyrok WSA w Łodzi z 30 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 1073/15, wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2024 r., II SA/Gl 706/24). Wskazać przy tym wypada, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast procedurę wydania pozwolenia na rozbiórkę reguluje art. 30b Prawa budowlanego, który w ust. 3 pkt 1 nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zgody właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię, a nie oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego wynika zatem wprost, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie jest wymagane dołączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zatem odróżnić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od zgody właściciela obiektu mającego być rozebranym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2021 r., II OSK 2932/19). Zatem w sytuacji, gdy planowane roboty budowlane będą dotyczyć rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (garażu i werandy nad nim, pomieszczenia gospodarczego ze schodami zewnętrznymi, wiaty na samochód oraz balkonu), posadowionego w przeważającej części na terenie działki inwestora o nr ew. 152 i tylko w bardzo nieznacznej (śladowej) części na sąsiedniej działce o nr ew. 150, stanowiącej współwłasność odwołujących się A.W. i J. W., nie jest konieczne, wbrew temu co stwierdził organ, uzyskanie zgody współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości (działki nr 150) na dokonanie rozbiórki części przedmiotowego budynku. W konsekwencji wyżej przywołanych okoliczności, wskazać należy że w realiach kontrolowanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem aby organ I instancji naruszył przepisy prawa, oraz aby uzasadnionym było odstąpienie od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie zostało również wykazane ażeby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają zatem, zdaniem Sądu, przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. Powtórnego zaznaczenia wymaga, że w razie wniesienie sprzeciwu sąd nie ocenia meritum sprawy a jedynie to czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma więc ustawowych podstaw do badania innych zagadnień związanych z przedmiotowym postępowaniem. Kontrola sądowoadministracyjna w tym trybie nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem niedopuszczalne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu. Następnie w zależności od okoliczności sprawy wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. – obciążając Wojewodę obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł (wpis od skargi). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uzasadnione było treścią art. 64d § 1 p.p.s.a.