II SA/Wa 332/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę K.B. (dalej, także jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej, jak: Szefa KAS) z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej, jako: ustawa wprowadzająca KAS), o zmianę ostatecznej decyzji jaką jest propozycja przywrócenia do służby z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], w zakresie podstawy wydania decyzji, poprzez wyeliminowanie z jej podstawy i treści przepisów art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422, ze zm., dalej, jako: ustawa o KAS) i art. 184 ust. 3 i 4 tej ustawy i powołanie jako podstawy decyzji przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 oraz art. 169 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, a nadto innych przepisów wynikających z ich zastosowania, wyeliminowanie zapisu dotyczącego terminu podjęcia służby - 1 lutego 2022 r. i wskazanie zachowania ciągłości służby od 1 września 2017 r. oraz nazwy decyzji - propozycji przywrócenia do służby, zastępując ją propozycją określającą warunki pełnienia służby. Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie, w zakresie którego złożona została skarżącemu propozycja pełnienia służby, nie było postępowaniem prowadzonym w sprawach, o których mowa w ust. 4 art. 169 ustawy wprowadzającej KAS, lecz miało za przedmiot podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego z upływem [...] sierpnia 2017 r. Z zapisu art. 155 K.p.a. wynika, iż w ramach uregulowanego jego treścią nadzwyczajnego trybu postępowania, ustawodawca dopuścił zmianę lub uchylenie - nie każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz jedynie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja ostateczna. Czynność złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby, dokonana pismem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], nie nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika wprost z jej treści, nie stanowiła ona decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a., ani też jakiegokolwiek innego władczego aktu administracyjnego. Dyrektor Izby przedstawił K.B. propozycję przywrócenia do służby i pozostawił mu decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r., skarżący został poinformowany, że jeśli wskazany w propozycji termin podjęcia służby jest dla niego niedogodny, istnieje możliwość jego zmiany poprzez określenie wcześniejszego, bądź późniejszego terminu podjęcia służby. Skarżący miał zatem zapewnioną swobodę, nie tylko co do wyrażenia stanowiska w zakresie złożonej propozycji, ale też zapewnioną możliwość kształtowania dogodnych dla siebie warunków przywrócenia do służby, w tym w zakresie terminu podjęcia służby. Skarżący skorzystał jedynie z możliwości wydłużenia terminu na ustosunkowanie się do złożonej propozycji przywrócenia do służby. Organ podniósł, że z analizy treści i warunków złożonej K.B. propozycji pełnienia służby wynika, iż nie stanowiła ona władczej formy rozstrzygnięcia. Nie rozstrzygała żadnej sprawy, ani nie kończyła w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., stojąca na przeszkodzie wszczęciu żądanego postępowania nadzwyczajnego. Na powyższe postanowienie K.B. wniósł zażalenie z dnia 22 września 2022 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżonym postanowieniem Szef KAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Szef KAS podniósł, że zbadania wymaga, czy istnieją podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, w efekcie którego mogłoby dojść do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy K.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o więżących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15 listopada 1999 r. OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Dalej Szef KAS wskazał, że skarżący do 31 maja 2017 r., nie otrzymał propozycji pełnienia służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...] , w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego K.B.. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji, Szef KAS decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W konsekwencji powyższego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącemu, na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, propozycję pełnienia służby z [...] grudnia 2021 r. Termin podjęcia służby ustalono na 1 lutego 2022 r. W pouczeniu ww. propozycji wskazano, że K.B. winien złożyć w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie będzie równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. Oświadczeniem z dnia 13 stycznia 2022 r. skarżący przyjął złożoną mu propozycję pełnienia służby. W związku z powyższym decyzją z [...] lutego 2022 r. organ I instancji umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby. Organ stwierdził, że skutek prawny wynikający z powrotu do służby, przesądził o braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania skarżącego. Pismem z 3 sierpnia 2022 r. K.B. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji jaką jest propozycja przywrócenia do służby z dnia [...] grudnia 2021 r. W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, odmawiając wszczęcia postępowania w trybie art. 155 K.p.a., wskazując, iż brak było w rozpoznawanej sprawie decyzji ostatecznej, która mogłaby podlegać zmianie bądź uchyleniu. Szef KAS odwołał się do wyroku NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1575/21, w którym Sąd orzekł, iż z treści art. 155 K.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Zdaniem Szefa KAS, w rozpoznawanej sprawie brak było natomiast decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, zaistniała zatem formalna przeszkoda dla uruchomienia trybu z art. 155 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, propozycja przywrócenia do służby z [...] grudnia 2021 r., oparta o przepis art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, nie była decyzją, na mocy której strona nabyła prawo i która w każdym czasie, za zgodą strony, mogła być zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Nadto przedłożenie K.B. propozycji pełnienia służby z [...] grudnia 2021 r. nr [...], nie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, lecz w formie zwykłego pisma. Skarżący w dacie otrzymania propozycji, nie kwestionował trybu, w jakim Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawił mu propozycję przywrócenia do służby i zaaprobował ten sposób działania organu, przyjmując złożoną mu propozycję i składając stosowne oświadczenie w dniu 13 stycznia 2022 r. Nadto skarżący miał zapewnioną swobodę, nie tylko co do wyrażenia stanowiska w zakresie złożonej propozycji, ale też możliwość kształtowania dogodnych dla siebie warunków przywrócenia do służby, w tym w zakresie terminu podjęcia służby (por. pismo z [...] grudnia 2021 r. nr [...]). Skarżący uwag co do formy prawnej propozycji oraz podstawy prawnej jej złożenia nie zgłaszał. Szef KAS wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o więżących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania prawa i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko; - po wtóre, decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Również w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473). W tej sprawie K.B. otrzymał propozycję przywrócenia do służby na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Przepis ten nie przewiduje zaś formy decyzji dla przywrócenia funkcjonariusza do służby. Skoro zatem skarżący skierował swój wniosek z 3 sierpnia 2022 r. w stosunku do propozycji pełnienia służby, która w tym przypadku nie stanowiła decyzji ostatecznej w rozumieniu K.p.a., nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania tryb przewidziany w art. 155 tej ustawy. Nadto należy mieć na uwadze, zdaniem organu, że skutek prawny wynikający z powrotu skarżącego do służby, przesądził o braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania skarżącego w zakresie ustalenia stosunku służby i przywrócenia do służby. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ww. wniosku zostało zakończone wydaniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji z [...] lutego 2022 r., nr [...] o umorzeniu postępowania. K.B. nie skorzystał z możliwości zaskarżenia wydanej decyzji w trybie administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym. Stąd też, w ocenie Szefa KAS, można wyprowadzić wniosek, iż skarżący w toku postępowania "zwykłego", zaaprobował sposób działania organu, w tym okoliczność, iż w zakresie dotyczącym przywrócenia go do służby nie zostało wydane rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej, w rozumieniu uregulowań art. 104 K.p.a. oraz przepisów art. 169 ustawy wprowadzającej KAS. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym zbadania prawidłowości formalnego rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] , jakim jest postanowienie tego organu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, że wydając postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a., nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Powyższe odnosi się również do organu II instancji, który nie może dokonać oceny słuszności merytorycznych zarzutów strony skarżącej. Ze względu na zawarcie w złożonym środku zaskarżenia wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jaką jest propozycja przywrócenia do służby K.B. z [...] grudnia 2021 r., znak sprawy: [...] oraz uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o umorzeniu postępowania z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], Szef KAS podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania, jest wyłącznie zbadanie zgodności z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym organ odwoławczy, w toku niniejszego postępowania, nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem złożonej skarżącemu propozycji pełnienia służby z [...] grudnia 2021 r., w tym w zakresie podstawy prawnej jej złożenia, jak też decyzji o umorzeniu postępowania, ani tym bardziej do uchylenia bądź zmiany ww. aktów. Powyższe żądanie skarżącego wykracza bowiem w sposób oczywisty poza przedmiot postępowania zażaleniowego. W stosunku do wydanych decyzji bądź innych czynności podjętych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] , skarżący mógł złożyć w ustawowym terminie, jeśli uznał je za niezgodne z prawem, odrębne środki zaskarżenia, czego jednak nie uczynił. Mając na uwadze zarzut nieuprawnionego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy skarżący we wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. nie wnosił o wszczęcie nowego postępowania, ale o zmianę ostatecznej decyzji jaką jest propozycja przywrócenia do służby z [...] grudnia 2021 r., [...], Szef KAS wyjaśnił, że dla dokonania, na podstawie art. 155 K.p.a., "zmiany ostatecznej decyzji jaką jest propozycja przywrócenia do służby" z [...] grudnia 2021 r., konieczne byłoby uprzednie wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Weryfikacja decyzji ostatecznej w jakimkolwiek z trybów nadzwyczajnych, może się odbywać jedynie w ramach wszczętego w tej mierze postępowania. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy skarżący we wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. nie wnosił o wszczęcie nowego postępowania, ale o zmianę ostatecznej decyzji jaką jest propozycja przywrócenia do służby skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r.; 2. naruszenie przepisu 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy propozycję przywrócenia do służby skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r., należy traktować jako ostateczną decyzję, na mocy, której strona nabyła prawo i która w każdym czasie, za zgodą strony, mogła być zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, gdyż przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony; 3. naruszenie przepisu 104 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy propozycję przywrócenia do służby skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r., należy traktować jako decyzję administracyjną; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej KAS, które powinny stanowić podstawę do wydania decyzji - przedstawionej propozycji pełnienia służby skarżącemu z dnia [...] grudnia 2022 r., uznając ciągłość służby od 1 września 2017 r., ze wszystkimi jej świadczeniami i uprawnieniami; 5. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 184 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 184 ust. 3 i 4 tej ustawy jako podstawy wydanej decyzji - propozycji przywrócenia do służby z dnia [...] grudnia 2021r. i wypłaty świadczenia pieniężnego za okres 6 miesięcy, poprzez przyjęcie, że w danej sprawie istnieje jakakolwiek regulacja dająca podstawę do stosowania w stosunku do funkcjonariusza - adresata przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby z art. 169 ust 2 ustawy wprowadzającej KAS w sytuacji, gdy w stosunku do skarżącego nie była wydana decyzja o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, więc nie można przyjmować tak jak to zrobił organ, że K.B. należałoby traktować tak jak funkcjonariusza zwolnionego ze służby, a następnie do niej przywróconego, z pominięciem ciągłości służby i innych uprawnień oraz świadczeń ze stosunku służbowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia słusznego interesu funkcjonariusza, którego bezzasadnie potraktowano jako zwolnionego ze służby, pozostającego poza nią w okresie od 1 września 2017 r. do 31 stycznia 2022 r., przywróconego do służby od 1 lutego 2022 r., któremu nie uznano ciągłości służby od 1 września 2017 r. oraz okresu od tego dnia do 31 stycznia 2022 r., tego okresu nie wliczono do wysługi emerytury, a nadto nie wypłacono uposażenia za cały okres pozostawania poza służbą, a jedynie za okres 6 miesięcy - na niesłusznie przywołanej podstawie tj. art. 184 ust 3 i 4 ustawy o KAS, nadto bezpodstawnie nazwano decyzję jako - propozycję przywrócenia do służby zamiast propozycję określającą warunki pełnienia służby; 6. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 2 ustawy wprowadzającej o KAS, który wskazuje, że funkcjonariusz, który otrzymał propozycję służby, zachowuje ciągłość służby; 7. naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i działania organu z naruszeniem prawa, wbrew stania tego organu na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a nadto o zmianę ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jaką jest propozycja przywrócenia do służby K.B. z dnia [...] grudnia 2021r., poprzez wyeliminowanie z jej podstawy i treści przepisów art. 184 ust. 1 ustawy o KAS i art. 184 ust. 3 i 4 tej ustawy i powołanie jako podstawy decyzji przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej KAS oraz art. 169 ust. 2 tej ustawy, a nadto innych wynikających z ich zastosowania, wyeliminowania zapisu dotyczącego terminu podjęcia służby - 1 lutego 2022 r. i wskazania zachowania ciągłości służby od 1 września 2017 r. oraz nazwy decyzji - propozycji przywrócenia do służby, zastępując ją propozycją określającą warunki pełnienia służby oraz uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] . Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a. zgromadzonych w sprawie dot. żądania Pana K.B. przedstawienia Mu propozyqi określającej nowe warunki pełnienia służby oraz dołączonych do nich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego [...] - Centrum w [...] [...] Wydział [...], o sygn. akt: [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, b. decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...].02.2022r., znak sprawy [...], c. akt osobowych skarżącego; na fakt: potwierdzenia, że decyzja - propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby powinna być wydana na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie 1 ustawy wprowadzającej KAS, a nie przepisu art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, potwierdzenia, że wniosek o zmianę ostatecznej decyzji złożony przez skarżącego w dniu 3 sierpnia 2022 r. był słuszny i zasadny. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zgodnie z art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. zażądał – w trybie art. 155 K.p.a. – zmiany propozycji przywrócenia do służby z dnia [...] grudnia 2021 r. ([...]) wydanej z powołaniem się na art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, uznając ją za decyzję administracyjną. Tymczasem organy obu instancji, odmawiając wszczęcia postępowania uznały, że brak jest prawnej możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. albowiem przedstawiona skarżącemu propozycja przywrócenia do służby nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem organów, art. 184 ust. 1 ustawy o KAS nie przewiduje formy decyzji dla przywrócenie funkcjonariusza do służby. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, rację ma organ wskazując, że w tej sprawie zaszły podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby kierownik jednostki organizacyjnej niezwłocznie wyznacza funkcjonariuszowi stanowisko służbowe zgodne z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określa termin podjęcia służby, miejsce pełnienia służby oraz stopień służbowy i uposażenie nie niższe od dotychczasowego. W myśl art. 184 ust. 2 tej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu się do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające jej niepodjęcie. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc. Świadczenie pieniężne wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza pisemnego wniosku wraz z dokumentem potwierdzającym przywrócenie do służby (ust. 3). Okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi (ust. 4). Za okres pozostawania poza służbą funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do urlopów, o których mowa w art. 216 (ust. 5). Analiza sprawy wskazuje zdaniem Sądu, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. mimo, że powołał się na art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, to w istocie na nowo zaproponował skarżącemu powołanie do służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] , w sposób następujący: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stanowisko służbowe – starszy specjalista Służby Celno-Skarbowej- zaliczane do kategorii specjalistycznych stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 3) stopień służbowy – starszy aspirant, 4) jednostka organizacyjna – [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...] , 5) komórka organizacyjna – [...] [...] Oddział celny [...], 6) miejsce pełnienia służby – województwo [...], 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,118 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,518 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby, 8) termin podjęcia służby – 1 lutego 2022 r. Dodatkowo organ w piśmie tym zawarł pouczenie o treści ww. art. 184 ust. 3 i ust. 4 ustawy o KAS, ale także o obowiązku złożenia przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji oraz o skutkach niezłożenia przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu propozycji. Zdaniem Sądu pismo z dnia [...] grudnia 2021 r. (propozycja przywrócenia do służby) nie jest decyzją administracyjną o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Powołanie do służby, o którym mowa w przedmiotowym piśmie, uzależniono bowiem od zgody skarżącego, która w art. 184 ust. 1 ustawy o KAS nie została ujęta, a nadto w tej sprawie nie zostało wydane orzeczenie sądu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że skarżącemu złożono propozycję służby, która nie stanowi decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, że okoliczności tej sprawy wskazują, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany (w trybie art. 155 K.p.a.) pisma z dnia [...] grudnia 2021 r. albowiem słusznie organ wskazał, że zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Nie mogły natomiast zostać uwzględnione wnioski dowodowe skarżącego opisane w skardze ponieważ wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Załączone do skargi kopie dokumentów dotyczą bowiem albo kwestii całkowicie wykraczających poza przedmiot kontrolowanej sprawy albo znajdują się już w aktach sprawy. Zupełnie pozbawiony racji jest także wniosek skargi dotyczący żądania uchylenia decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji z [...] lutego 2022 r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Decyzja ta bowiem wydana została w odrębnym postepowaniu, w którym skarżącemu przysługiwały odrębne środki zaskarżenia. Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, iż aby postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. mogło się toczyć niezbędne jest jego wszczęcie i ocena czy żądanie wszczęcia zostało złożone przez stronę oraz czy nie występują inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie takie toczyć się nie może. Właściwie zatem organ zastosował art. 61a § 1 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się natomiast żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.