II OSK 1090/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 19 stycznia 2023 r. znak SKO.4000-2931/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/23 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w S.(dalej Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 19 stycznia 2023 r. znak SKO.4000-2931/202224 o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy B. z 24 listopada 2022 r. ustalającej na wniosek E. sp. z o. o. sp.k. (dalej Inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz zadaszeniem nad strefą dostaw na działkach o nr ew. [...], [...],[...],[...], obręb [...], gmina B. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium, że w niniejszym postępowaniu celem Stowarzyszenia nie jest reprezentowanie interesu społecznego oraz celów statutowych Stowarzyszenia, a jedynie chęć udziału w sprawie, która dotyczy realizacji inwestycji mogącej być konkurencją w stosunku do pracodawcy niektórych z członków skarżącego Stowarzyszenia. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, Stowarzyszenie zgłaszało swój udział w innych postępowaniach dotyczących wyłącznie inwestycji stanowiących obiekty mogące stanowić konkurencję dla obiektów handlowych firmy T. i jest zainteresowane rozstrzygnięciem tej konkretnej sprawy nie z uwagi na dbałość o interes społeczny, ale z uwagi na funkcjonowanie w bliskiej odległości w stosunku do terenu objętego inwestycją przedsięwzięć zrealizowanych przez ww. firmę. Z uwagi na to, że działanie Stowarzyszenia w tej sprawie jest zinstytucjonalizowaną formą popierania interesów konkretnej firmy, trudno dostrzec, aby udział tego podmiotu prowadził do realizacji celów statutowych. 2. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa), w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego pomimo naruszenia przez organ wykładni art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa oraz oczywistej zasadności wywiedzionej przez Stowarzyszenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzez brak dostrzeżenia, iż skarżące Stowarzyszenie spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego, a także iż nie zaistniały żadne negatywne przesłanki, które uniemożliwiałyby uznanie Stowarzyszenia za stronę postępowania; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak dokonania przez Sąd Wojewódzki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie poprzez uznanie, iż członkami skarżącego Stowarzyszenia są pracownicy sieci sklepów T., co konstytuuje domniemanie, iż przedmiotowym postępowaniem reprezentują oni interes partykularny, a nie interes Stowarzyszenia, co jest ustaleniem nie tylko błędnym, ale przede wszystkim godzącym w ustawowe i konstytucyjne prawo swobody zrzeszania się; c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 Ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że Stowarzyszenie jest zainteresowane rozstrzygnięciem jednej, konkretnej sprawy administracyjnej, podczas gdy skarżące Stowarzyszenie nie jest powiązane w żaden sposób z siecią sklepów T., a fakt uczestnictwa w nim pracowników sieci T. wynika wyłącznie z prozaicznej zbieżności miejsca zamieszkania (terenu objętego działaniem Stowarzyszenia) a miejscem pracy; d) art. 58 § 1 Konstytucji RP w postaci ograniczania członkom Stowarzyszenia prawa do swobodnego zrzeszania się poprzez uzależnianie skuteczności i możliwości działania Stowarzyszenia od sztucznie wygenerowanych kryteriów oraz przesłanek podmiotowych i przedmiotowych (jak np. życie prywatne i zatrudnienie niektórych członków Stowarzyszenia), które muszą spełniać członkowie, aby Stowarzyszenie mogło prowadzić swoją statutową działalność, co w sposób rażący godzi w podstawowe wolności konstytucyjne i tym samym dyskwalifikuje wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Kolegium. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 Ppsa rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 3.4. Odnosząc się do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa wyjaśnić należy, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wniesione przez organizację społeczną zobligowany jest w pierwszej kolejności ocenić trafność stanowiska organu I instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 Kpa, badając czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu i czyni to w związku z koniecznością dokonania oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Przepis art. 31 § 1 Kpa stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż obie wymienione w nim przesłanki (cele statutowe i interes społeczny) muszą być spełnione jednocześnie, aby możliwe było uwzględnienie żądania organizacji społecznej. Przy tym dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyroki NSA w sprawach Stowarzyszenia z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2314/23, sygn. akt II OSK 2320/23, sygn. akt II OSK 2432/23). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący, że jego wniosek motywowany jest względami interesu społecznego. 3.5. W świetle powyższego, podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa, należy uznać pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony. Stowarzyszenie nie wykazało zaistnienia przesłanki interesu społecznego, która uzasadniałaby jego udział w sprawie. Ogólnikowe powołanie się na potencjalne ryzyko znacznego oddziaływania na lokalną gospodarkę, krajobraz regionu, estetykę i jakość życia mieszkańców bez podania jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych związanych z zagrożeniem wartości chronionych w obszarze gdzie jest planowania inwestycja, przesądzają jednoznacznie o braku interesu społecznego i podstaw do udziału skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony. 3.6. Niezasadność pierwszego z zarzutów dotyczącego braku wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie ma decydujące znaczenie w sprawie i w istocie przesądza o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo jednak w sposób uprawniony tak Sąd I instancji jak i Kolegium wykazały, że członkami Stowarzyszenia są osoby zaangażowane w prowadzenie działalności handlowej prowadzonej pod marką T., w ramach której firma T. prowadzi sieć placówek handlowych. Przedmiotem postępowania było zaś ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowo-usługowego. Powyższe wskazuje dodatkowo na partykularny interes skarżącego Stowarzyszenia. Tym samym za nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 Ppsa. 3.7. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie ingeruje w żaden sposób w gwarantowane art. 58 Konstytucji RP prawo do swobodnego zrzeszania się, wskazuje jedynie na konieczność wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego w konkretnej sprawie administracyjnej jako skutecznego warunku uczestnictwa w nim. 3.8. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu.