III SA/Po 292/25

Dnia 25 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę III SA/ Po 292/25 U Z A S A D N I E N I E Wnioskodawca Fundacja [...] z siedzibą w [...] została poinformowana, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...] otrzymał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego Nr 20 " zgodność z Regulaminem wyboru projektów/informacji wymaganych we wniosku o dofinansowanie" Strona złożyła protest od tej informacji. W proteście zarzuciła organowi, że ocena wniosku przeprowadzona została z naruszeniem: -art.45 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 , art. 46 tej ustawy, art. 2 pkt 38 ustawy wdrożeniowej ,podrozdziału 3.1 przejrzystość pkt 4 Wytycznych dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027 , rozdziału 4 pkt 9 lit.a, d Wytycznych wyboru, rozdziału 4 pkt 14 Wytycznych wyboru , rozdziału 4 pkt 22 Wytycznych wyboru oraz rozdziału 4 pkt 8 Wytycznych wyboru. W uzasadnieniu wskazano, że ani definicja kryterium Nr 20 przyjęta uchwałą przez Komitet Monitorujący FEW 2021-2027, ani zamieszczona w Regulaminie konkursu nie wskazuje ,że w jej imieniu IP może obligować wnioskodawcę do ujęcia we wniosku oświadczenia o stosowaniu Wytycznych realizacji projektów. Definicja takiego kryterium jak Nr 20 może doprecyzować wymagane we wniosku o dofinansowanie wymogi wynikające z zapisów Wytycznych realizacji projektów ,ale wymogi te jednocześnie muszą spełniać dwie przesłanki: 1 muszą być niezbędne do realizacji projektu 2.muszą wynikać z Wytycznych . Tymczasem w ocenie protestującego sporny zapis, zawarty w części VII pkt 7.1 Regulaminu nie wyczerpuje takich przesłanek. Przede wszystkim dlatego ,że same kryteria nie są źródłem jakichkolwiek zobowiązań wnioskodawcy wobec instytucji , bowiem dopiero z umowy o dofinansowanie wynika odpowiedzialność beneficjenta z tytułu stosowania wytycznych .Zapis Regulaminu o złożeniu żądanego oświadczenia o stosowaniu wytycznych nie może być podstawą odrzucenia wniosku, bo dopiero umowa zobowiązuje beneficjenta do stosowania Wytycznych. Kryteria formalne mają na celu przede wszystkim zapewnienie zgodności projektu z wymaganiami formalnymi konkursu oraz zwiększenie efektywności procesu oceny . Ogólny zapis we wniosku o dofinansowanie nie jest niezbędny do dalszej oceny projektu ,a nawet realizacji tego projektu , gdyż zobowiązanie to jest częścią każdej umowy o dofinansowanie projektów finansowanych ze środków EFS+. Brak takiego zapisu nie sprawi, że wniosek będzie posiadać wady formalne uniemożliwiające dalsze procedowanie czy podpisanie umowy o dofinansowanie. Organ w dniu 14 kwietnia 2025 roku wydał orzeczenie o Nr [...] o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu podniesiono ,że kryteria , jak i procedury dla będącego przedmiotem sporu naboru zostały podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie ich na stronie internetowej ,a o wynikach wnioskodawca został prawidłowo powiadomiony. Do składu rozpoznającego powołano osoby zgodnie z rygorem wskazanym w art. 71 ustawy wdrożeniowej, a projekt został oceniony zgodnie z obowiązującymi w tym konkursie kryteriami i trybem określonym w Regulaminie. Podkreślono ,że nie wystąpiło naruszenie przez organ art. 2 pkt 38 ustawy wdrożeniowej, bowiem treść tego przepisu to definicja pojęcia Wytyczne. Dalej organ wskazał, że Kryterium Nr 20 wprowadzone zostało uchwałą Komitetu Monitorującego program Fundusze Europejskie dla [...] z dnia 1 marca 2023 roku w sprawie przyjęcia metodyki i kryteriów wyboru projektów w ramach Programu Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 w zakresie Europejskiego Funduszu Społecznego Plus o Nr [...] oraz uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany uchwały [...]. Zostało ono zawarte w Regulaminie konkursu. Tym samym wobec sprecyzowanych w nim wymogów konkursowych i jego normatywnego charakteru oceniający dokonali oceny projektu zgodnie z nim i w oparciu o treść wniosku i informacje w nich zawarte. Ponieważ wnioskodawca nie zawarł we wniosku zapisu żądanego w pkt 7.1 Regulaminu konkursu organ uznał, że nie spełnił kryterium formalnego Nr 20. Podkreślono też w uzasadnieniu obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej ,zgodnie z wymogami naboru. Strona skorzystała z prawa skargi do WSA w Poznaniu. W skardze, podobnie jak w proteście zarzucono organowi naruszenie art.45 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, art. 46 tej ustawy, art.2 pkt 38 ustawy wdrożeniowej, podrozdziału 3.1 przejrzystość pkt 4 Wytycznych dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027, rozdziału 4 pkt 9 lit.a, d Wytycznych wyboru, rozdziału 4 pkt 14 Wytycznych wyboru , rozdziału 4 pkt 22 Wytycznych wyboru oraz rozdziału 4 pkt 8 Wytycznych wyboru. W uzasadnieniu dodatkowo podniesiono, że organ nie odniósł się do zarzutu protestu dot. podrozdziału 3.1 pkt 4 Wytycznych oraz naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej odnośnie przejrzystości oceny i uchybił celowi argumentacji. Zdaniem skarżącego instytucja IZ FEW uniknęła odniesienia do zarzutu ,że sformułowała i zastosowała kryterium , które zawiera ogólne odesłanie do dokumentu , jak również dotyczy zgodności z dokumentem i nie wskazała , jakie aspekty dokumentu będą brane pod uwagę przy weryfikacji zgodności .Organ wadliwie odniósł się do jawności postępowania i jego bezstronności, zamiast do zarzutu błędu przy weryfikacji zgodności . Podobnie , jak nie odniesiono się do błędnej interpretacji Kryterium Nr 20 ,a w tym zakresie jedynie przywołano definicję pojęcia Wytyczne, wobec której protestujący zarzutów nie wnosił. Zdaniem skarżącego zarówno kryterium wyboru, jak i jego rozszerzenie nie może stanowić źródła zobowiązań wnioskodawcy wobec Instytucji Pośredniczącej ,a tym bardziej nie może być uzasadnieniem dla negatywnej oceny projektu. Skarżący przywołał stanowisko Ministra Finansów i Polityki Społecznej odnośnie uwag do projektu Wytycznych ,że kryteria nie są źródłem jakichkolwiek zobowiązań wnioskodawcy wobec instytucji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022r., poz. 1079). Zgodnie z jej art. 73 ust. 1 w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Według natomiast art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać jedynie do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz zarządu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji. Nadto sąd administracyjny rozpoznając skargę na wydane rozstrzygnięcie, posiada jedynie kompetencję do badania pod kątem legalności tylko tego rozstrzygnięcia. Nie może odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny przedłożonych przez strony projektów. Sąd kontroluje jedynie ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., III SA/ Łd 1072/17; wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 353/24). W ocenie Sądu postępowanie Instytucji Zarządzającej nie nosi znamion takiego naruszenia. Jest już kwestią oczywistą w piśmiennictwie i judykaturze ,że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w tym przepisie należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). Jednym z dokumentów systemu realizacji programu operacyjnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej jest oczywiście Regulamin konkursu . Zawarty w nim sporny zapis w części VII "Pozostałe informacje" wbrew skardze nie jest treścią kryterium Nr 20, ani jego częścią ,ale konsekwencją zawartego w tym kryterium odesłania. Ono samo, jako odrębny zapis regulaminu nie pozostaje w sprzeczności z żadnym zapisem Wytycznych dotyczącymi wyboru projektów na lata 2021 -2027 z dnia 3 czerwca 2025 roku ani tym bardziej zapisami ustawy wdrożeniowej odnośnie formułowania i ocen kryteriów. Odesłanie o treści "we wniosku o dofinansowanie ,w pkt.3.4.1 Krótki opis przedmiotem projektu należy umieścić poniższy zapis: projekt realizowany jest zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych dotyczących realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027" nie jest częścią Kryterium, ale samego Regulaminu w jego części VII pkt 7.1. Tymczasem Wytyczne z 3 czerwca 2025 roku w zakresie, jakim wskazuje je skarżący tj. pkt 8, 9 lit.a, d, pkt 14 i pkt 22 dotyczą stricte wymogów dotyczących formułowania/tworzenia samych kryteriów, a nie pozostałych zapisów Regulaminu. Nawet gdyby przyjąć jak chce strona , że w/w zapisy dotyczą wszystkich części Regulaminu , to pominięto tak w skardze, jak i proteście pkt 19 tychże Wytycznych, który stanowi, że kryteria mogą być zmieniane, a każdą zmianę zatwierdza Komitet Monitorujący. W niniejszej sprawie tak się stało, bowiem Kryterium Nr 20 o treści jak wyżej wprowadzone zostało najpierw uchwałą Nr 3/2023 Komitetu Monitorującego Program Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 z dnia 1 marca 2023 ,a następnie Nr 103/2024z dnia 16 października 2024 roku. Jego treść została więc ustalona w związku z wprowadzoną tymi uchwałami metodyką i kryteriami wyboru projektów, na podst. art. 19 ustawy wdrożeniowej. Tym samym stało się częścią dokumentacji programowej ,a ocenie podlega jedynie przyjęte na jego podstawie odesłanie do pkt VII Regulaminu, które nie jest sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sam Regulamin jako jeden z najistotniejszych dokumentów Konkursu obowiązuje nie tylko wnioskodawcę ,ale i organ .To oznacza, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się Regulaminowi postępowania konkursowego, ale również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami Regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny W ocenie sądu ocena projektu i odniesienie do zarzutów protestu nie uchybiało powyższym wymogom. Należy zwrócić uwagę ,że Kryterium Nr 20 wyraźnie, bezpośrednio, bez potrzeby jakiejkolwiek dodatkowej analizy wskazywało, że Komitet Monitorujący upoważnia IZFEW do doprecyzowania zapisów kryterium w Regulaminie wyboru projektów. Wskazano w definicji kryterium nawet miejsce w części Regulaminu, w którym to doprecyzowanie nastąpi . Podkreślono, że informacje mają być niezbędne do realizacji projektu i wynikające z Wytycznych. Zdaniem sądu treść zaskarżonych orzeczeń wskazuje ,że ocena tych dwóch wymogów odbyła się w sposób rzetelny, przejrzysty i bezstronny. Organ wskazał bowiem w uzasadnieniu orzeczenia rozpoznającego protest, że kryteria i procedury dla naboru [...] zostały podane do publicznej wiadomości , a strona uzyskała informacje ,że w związku z brakiem takiego zapisu we wniosku kryterium formalne nie zostało spełnione. Wskazano też w orzeczeniu, że zgodnie z Wytycznymi spełniono w ramach oceny projektu warunki bezstronności i jawności postępowania . Podkreślono, że w zależności od rodzaju przyjętego sposobu realizacji postępowania konkursowego w Regulaminie sprecyzowane są wymogi konkursowe , które obowiązują wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Oceniający dokonując oceny projektów kieruje się jedynie treścią wniosku i informacjami w nich zawartymi zgodnie z kryteriami przyjętymi w Regulaminie naboru. To od wnioskodawcy i jego argumentacji ,a przede wszystkim treści wniosku zależy, czy przekona oceniającego, iż spełnił dane kryterium. Wnioskodawca przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla jego zasad ,a chcąc uzyskać dofinansowanie musi się do tych zasad precyzyjnie stosować i tego samego wymagać od organu. Skoro nie zawarto we wniosku wymaganego zapisu, organ orzekł o niespełnieniu kryterium i było to stanowisko uzasadnione. Treść odesłania zawartego w kryterium nie mogła nastręczać trudności w jego odkodowaniu, skoro jednoznacznie odsyła ono do konkretnego punktu Regulaminu. Trudno zarzucić w tym miejscu nieprzejrzystość takiego zapisu czy trudności interpretacyjne. Nie zawiera ono nieprecyzyjnego, ogólnego odesłania do dokumentów, a odesłanie do konkretnych Wytycznych . Nie zawiera też kolejnych odesłań , nie jest blankietowe, dotyczy zgodności z Wytycznymi, ale wskazuje aspekty, które są brane pod uwagę przy weryfikacji tej zgodności wyszczególnione w kolejnych literowych podpunktach , które organy w szczególności powinny mieć na uwadze. Ponadto wynikająca z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Sąd nie stwierdził powyższych naruszeń w postępowaniu organu. W ocenie Sądu wszystkim wnioskodawcom zapewniono równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie, a ocena wniosku Skarżącej została przeprowadzona w oparciu o akty jej znane. Wszyscy wnioskodawcy zostali poinformowani o tym fakcie w dokumentacji dotyczącej naboru, która została opublikowana przed rozpoczęciem naboru i podana do publicznej wiadomości, czyli dopełniono wymogów określonych Wytycznymi w jej podrozdziałach 3.1,3.2,3.3 i 3.4. Zawarcie spornego oświadczenia we wniosku nie było też wbrew zarzutom skargi zbędne , gdyż wyjaśnia wnioskodawcy, że złożenie takiego oświadczenia ma m.in. eliminować sytuacje, gdy pomimo złożenia wniosku strona korzysta z innej pomocy unijnej –lit.a pkt VII Regulaminu "Pozostałe informacje ". Zgodnie natomiast z art. 51 ust.10 ustawy wdrożeniowej organ w ramach tych "innych czynności" zobligowany jest m. in. do oceny ryzyka , o czym pisał organ w odpowiedzi na skargę. Przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu, należy bowiem przeprowadzić szereg czynności. Zalicza się do nich: weryfikację wniosku o dofinansowanie, ocenę projektu pod względem formalnym i merytorycznym, sprawdzenie potencjału beneficjenta, analizę ryzyka, negocjacje warunków umowy, a także przygotowanie dokumentacji. Nie znajduje więc uzasadnienia w procedurze przyznawania dotacji unijnych stanowisko strony ,że zapis jest zbędny tylko dlatego, że organ i bez tego zapisu mógłby procedować dalej. Taka interpretacja właśnie powodowałaby nieprzejrzystość reguł tej części postępowania , które jest sformalizowane i zerojedynkowe. Regulamin w niniejszym postępowaniu doprecyzował wymogi formalne , gdyż ze swojej istoty jest uszczegółowieniem postępowania konkursowego. Należy podkreślić, że w systemie wdrażania funduszy unijnych rozróżnia się ocenę i wybór projektów ( jak w niniejszym postępowaniu) i realizację na podstawie umowy o dofinansowanie , do której jeszcze nie doszło. I tak jak nie można stosować postanowień Regulaminu konkursu do kolejnego etapu, jakim jest realizacja projektu na podstawie umowy, tak również nie można postanowień umowy odnosić do oceny formalnej wniosku, jak pisze strona w skardze. Wynika to wprost z treści art. 62 ust.2 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 10 ustawy wdrożeniowej. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 38 ustawy wdrożeniowej polegający na przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie nie stanowi podstawy zobowiązań do realizacji przedsięwzięcia zgodnie z Wytycznymi i realizuje się dopiero na podst. umowy o dofinansowanie. Otóż obowiązki beneficjenta określa nie tylko treść umowy, ale także złożony wniosek, cele projektu oraz harmonogram projektu, tyle że każde z nich na różnym etapie oceny i realizacji projektu. Dlatego też sąd nie podziela zarzutu skargi ,że kryterium wyboru , jak i jego rozszerzenie nie może stanowić źródła zobowiązań wnioskodawcy wobec Instytucji Pośredniczącej , a tym bardziej w takim kształcie nie może być uzasadnieniem dla negatywnej oceny projektu. Sam bowiem kwestionowany zapis nie jest oceną treści projektu ,lecz zgodności formalnej wniosku. Rację ma organ podnosząc ,że żądanie zwarcia w punkcie VII wniosku formuły potwierdzającej zgodność projektu z Wytycznymi EFS Plus jest zgodne z ustawą wdrożeniową i jest informacją niezbędną do objęcia dofinansowaniem. Ponadto nie zawiera zapisów przedłużających procedurę ani przepisów stanowiących niepotrzebne obciążenie beneficjenta, nie jest nieprecyzyjne i nie wprowadza nowych kryteriów, a egzekwuje zgodność z instrukcją . Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 73 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił. .