II SA/Bd 173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówiło Przedsiębiorstwu W. "[...]" sp. z o.o. (tj. Skarżącej Spółce) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa K. – P. (zwanego dalej "Marszałkiem") z [...] marca 2023 r. o wykreśleniu Spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że wskazane przez Spółkę okoliczności związane z obiegiem korespondencji w spółce G. S., podnajmującej Skarżącej Spółce biuro, uprawdopodabniają, iż uchybienie terminu złożenia odwołania nastąpiło bez winy Spółki. Skarżąca podnosiła mianowicie, że pracownicy Wynajmującego (tj. Grupy Simple) nie przekazali korespondencji Spółce (w tym decyzji Marszałka). Zdarzało się to często i już od dawna wspólnicy Skarżącej Spółki wyrażali zaniepokojenie brakiem informacji o korespondencji. Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła umowę zawartą z Grupą Simple oraz oświadczenie tej spółki. Kolegium zauważyło jednakże, że żadne z postanowień umowy Skarżącej z Grupą Simple nie stanowi upoważnienia do odbioru korespondencji w imieniu Skarżącej Spółki czy też zlecenia świadczenia usług polegających na obsłudze biurowej Skarżącej, w tym odbioru w jej imieniu korespondencji. Kolegium zwróciło też uwagę, że Skarżąca wielokrotnie zwracała się do Wynajmującego, stąd też miała wiedzę o braku jakiejkolwiek korespondencji, a mimo to nie podjęła żadnych działań w celu wyjaśnienia tej sytuacji, nie złożyła także reklamacji u operatora pocztowego. Uwzględniając zatem, że Skarżąca jest profesjonalnym podmiotem działającym na rynku Kolegium uznało, ze powyższą okoliczność należy ocenić jako rażące niedbalstwo. Niewłaściwy obieg korespondencji, polegający na opóźnionym przekazywaniu pism Spółce czy też problemy kadrowe nie świadczą o brak winy Spółki. Konsekwencje przyjętej organizacji obiegu korespondencji w Spółce obciążają samą Spółkę. W skardze do Sądu na postanowienie Kolegium (w sposób oczywiście omyłkowy wskazane w skardze jako "decyzja") w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu "[...]" sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: - art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie Skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji, w sytuacji przedstawienia rzetelnego oraz kompletnego uzasadnienia sprawy, a także załączenia dowodów na poparcie zaprezentowanych argumentów, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu, a także odstąpienie od przeanalizowania okoliczności sprawy w sposób racjonalny i mający na uwadze zasady doświadczenia życiowego, - art. 18m pkt 1 lit. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy poprzez jego błędne zastosowanie, a następnie uznanie, iż doszło do nieusunięcia przez podmiot w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, w sytuacji gdy Skarżąca nie miała wiedzy na temat owego naruszenia z przyczyn od niej niezależnych. Zarzucając powyższe Skarżąca Spółka, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z [...] stycznia 2024 r. odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz uchylenie postanowienia Kolegium z [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania a także zobowiązanie Kolegium do wydania postanowienia o niestwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania we wskazanym przez Sąd terminie. Z ostrożności Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa z [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca Spółka podkreśliła, że zatrudniła podmiot sprawujący nadzór nad korespondencją w celu kontrolowania wszelkich przesyłek pocztowych, tak aby listy nie zaginęły, a ewentualne awizo zostało poprawnie wystawione. Jak tylko działający na rzecz Spółki P. K. i M. K. dowiedzieli się o możliwych uchybieniach – od razu zareagowali. Gdyby mieli wiedzę na temat uchybień ze strony pracowników spółki już na samym początku współpracy, najprawdopodobniej w porę podjęliby działania w stosunku do nierzetelnych pracowników. Skarżąca podniosła jednocześnie, że skoro wielokrotnie zwracała się o udzielenie informacji w przedmiocie doręczanej korespondencji i otrzymała informację, że żadna zaległa korespondencja nie wymaga odebrania – nie mogła reagować na działania, o których nie miała wiedzy. Skarżąca wniosła ponadto o dopuszczenie dowodów na okoliczność hospitalizacji oraz leczenia związanego z urodzenie przez P. K. (wspólnik Spółki i prezes zarządu Spółki) dziecka w dniu [...] marca 2023 r. Skarżąca Spółka podniosła, że mając na uwadze fakt, iż postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania dotyczy decyzji Marszałka z [...] marca 2023 r., dzień wydania tej decyzji oraz proces jej doręczania pokrywa się z okresem porodu a następnie przebywania w szpitalu, co całkowicie wykluczało jej fizyczną obecność na terenie budynku, w którym była odbierana korespondencja. W tym czasie zaangażowany w pomoc żonie był także M. K. (wspólnik Spółki i wiceprezes Spółki). Skarżąca Spółka wskazała, że P. K. w okresie od lutego do marca 2023 r. przygotowywała się do porodu, była pod opieką lekarską oraz była na zwolnieniu lekarskim od 24 lutego do [...] marca 2023 r.; szpital opuściła [...] marca 2023 r., a dalszy okres poświęciła na odpoczynek oraz rekonwalescencję. Zdaniem Skarżącej Spółki mając na uwadze charakter opisanych okoliczności należy uznać, że abstrahując od wskazywanych wcześniej zdarzeń związanych z dopuszczeniem się przez pracowników spółki G. S. zaniechań w zakresie odbioru i przekazywania korespondencji, sytuacja osobista i życiowa niemalże zmusiła P. K. i M. K. do jedynie chwilowego odstąpienia od sprawowania kontroli nad obiegiem korespondencji i należytym wykonaniem obowiązków pracowników spółki G. S.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnośnie podnoszonej przez Skarżącą Spółkę okoliczności ciąży i przebywania w szpitalu wspólnika Spółki P. K. – Kolegium podniosło, że do wniosku o przywrócenie terminu nie była dołączana dokumentacja medyczna na ww. okoliczność. Kolegium podkreśliło, że ciąża nie jest nagłą chorobą, która uniemożliwia faktyczne podejmowanie jakichkolwiek czynności, w tym ustanowienie pełnomocnika. Podobnie podjęcia takiej czynności nie umożliwiają przygotowania do porodu, okres rekonwalescencji po porodzie czy też zaangażowanie drugiego wspólnika M. K. w ten proces. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje Skarżąca Spółka. Na wstępie, mając na względzie treść żądań skargi co do rozstrzygnięcia sprawy należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie postanowienia Kolegium z [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] – P. z [...] marca 2023r. Wniesiona przez Spółkę odrębna skarga na wydane przez Kolegium także [...] stycznia 2024 r. postanowienie nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest rozpatrywana przez Sąd w odrębnym postępowaniu, pod sygnaturą II SA/Bd 174/24. Ze względu na granice sprawy niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. "art. 18m pkt 1 lit. 6" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy (przy czym należy zwrócić uwagę, że w ww. ustawie brak przepisu "art. 18m pkt 1 lit. 6", a mając na względzie treść jaką Skarżąca przypisuje tak wskazanemu przepisowi oczywiste jest że chodzi o art. 18m ust. 1 pkt 6 ww. ustawy). Przedmiotowa sprawa nie dotyczy spełnienia przesłanek wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia (o czym mowa w ww. 18m ust. 1 pkt 6), lecz dotyczy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazany przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy nie określa przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zatem nie może być wzorcem badania, czy Kolegium odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania dopuściło się naruszenia prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Z taką właśnie sytuacją, wyprzedzającą konieczność badania pozostałych zarzutów Skarżącej, mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 58 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem tej prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Należy podkreślić, że ocena przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) poprzedzona winna zostać niewątpliwym (pewnym) ustaleniem, że decyzja od której odwołanie zostało wywiedzione, została odwołującemu skutecznie doręczona. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. jasno bowiem stanowi, że początek terminu do wniesienia odwołania wyznacza dzień doręczenia decyzji stronie (lub jej ustnego ogłoszenia). Dopiero zatem ustalenie przez organ odwoławczy faktu, że decyzja pierwszoinstancyjna została odwołującemu doręczona, skutkuje rozpoczęciem (otwarciem) biegu terminu do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Skoro instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie tylko w przypadkach uchybienia przez zainteresowanego określonego terminu, to jeżeli decyzja nie została doręczona, konsekwentnie stwierdzić trzeba, że nie biegnie termin do jej zaskarżenia i w związku z tym nie ma podstaw do dokonywania przez organ odwoławczy oceny złożonego przez odwołującego się wniosku o przywrócenie terminu z perspektywy ustawowych przesłanek jego przywrócenia (badania terminowości tego wniosku, kwestii braku winy w uchybieniu terminowi). Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie poczynił dostatecznych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że doszło do doręczenia Skarżącej Spółce decyzji Marszałka z [...] marca 2023 r. o wykreśleniu z rejestru oraz pozwalających na określenie daty tego doręczenia. Analizując kwestię doręczenia Skarżącej decyzji Marszałka Kolegium powołując się na treść art. 45 k.p.a. oraz zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do Skarżącej Spółki (w tym zawierającej decyzję Marszałka z [...] marca 2023 r.) poprzestało na stwierdzeniu, że Spółka nie podjęła żadnej korespondencji kierowanej do niej przez organ. Zgodnie z przywołanym przez Kolegium art. 45 k.p.a. "Jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio." Bezsporne jest, że nie doszło do doręczenia ww. decyzji Marszałka do rąk uprawnionej osoby w siedzibie Skarżącej Spółki tj. w sposób przewidziany w zdaniu pierwszym art. 45. W takim zatem przypadku przy określaniu dnia doręczenia decyzji Skarżącej Spółce Kolegium było zobowiązane przyjąć datę wynikająca z uregulowania zawartego w art. 44 k.p.a., dotyczących tzw. doręczenia zastępczego, stwarzającego domniemanie doręczenia z dniem określonym w art. 44 § 4 k.p.a. Według art. 44 k.p.a. skuteczność doręczenia w tym trybie warunkowana jest dopełnieniem przez doręczyciela określonych czynności, tj.: stwierdzeniem niemożności doręczenia w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a., następnie zaś pozostawieniem zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w placówce pocztowej w terminie 7 dni (§ 2), a w przypadku nieodebrania tej przesyłki, pozostawienie ponownego zawiadomienia o możliwości jej odbioru, w terminie do 14 dni od pierwszego awizowania (§ 3). Należy przy tym mieć na uwadze, że Skarżąca jest spółką handlową wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego. Stosownie zaś do art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 979) podmioty wpisane do rejestru są zobowiązane umieszczać w oświadczeniach pisemnych, skierowanych do oznaczonych osób, określone dane: m.in. siedzibę i adres. Zgodnie z art. 14 przywołanej ustawy podmiot zobowiązany do złożenia wniosku o wpis nie może powoływać się wobec osób trzecich, działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru. Sam wpis - zgodnie z art. 20 - uważa się za dokonany z chwilą zamieszczenia w Rejestrze. Doręczanie zatem Skarżącej Spółce korespondencji pod adresem przez nią wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym jest skuteczne (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II FSK 1704/06, LEX nr 470988), co dotyczy także doręczenia w trybie zastępczym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w momencie wydania decyzji przez Marszałka oraz w momencie próby jej doręczenia adresem Skarżącej Spółki wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym był adres: B., ul. [...] (k. 34 akt administracyjnych; należy zauważyć że taki adres Skarżącej Spółki nadal widnieje w KRS, co wynika z informacji z KRS dołączonej do skargi do Sądu). Na taki adres była kierowana przesyłka zawierająca decyzję Marszałka z [...] marca 2023 r., jednakże – w przeciwieństwie do uprzednio kierowanych na ten adres przesyłek z pismami Marszałka – brak jest na przesyłce adnotacji o pozostawionych zawiadomieniach (awizach), stosownie do wymagań art. 44 § 3 i 4 k.p.a. Na kopercie zawierającej decyzję znajduje się jedynie adnotacja "zwrot błędny adres" a na zwrotnym potwierdzeniu obioru zaznaczono w punkcie 5, że przesyłki nie doręczono, "gdyż niedostateczny adres" (k. 60 akt administracyjnych). W przedstawionej sytuacji tj. w sytuacji kiedy poprzednie przesyłki pod tym samym adresem były awizowane w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a., w istocie nie wiadomo, co oznaczają adnotacje "błędny adres" czy "niedostateczny adres". Kolegium winno zatem podjąć czynności celem wyjaśnienia tej sytuacji, w szczególności powinno rozważyć potrzebę reklamowania przesyłki. Wskazanie, że adres jest błędny można rozumieć bowiem jako wskazanie, że pod tym adresem nie ma siedziby Spółki – do której to oceny listonosz nie jest uprawniony (jak wyżej wskazano tą kwestię przesądza wpis w KRS). Nawet dysponując informacją o zmianie siedziby Spółki doręczyciel operatora pocztowego winien dokonać doręczenia zastępczego pod adresem wskazanym na przesyłce, co umożliwiłoby organowi ustalenie "zastępczej" daty doręczenia. Z kolei adnotacja, że adres jest "niedostateczny" można rozumieć np. ten sposób, że pod numerem budynku 160 jest wiele lokali z wieloma skrzynkami oddawczymi, co uniemożliwia prawidłowe pozostawienie awiza. Pozostawałoby to w sprzeczności z faktem, że ten sam adres nie był przeszkodą w awizowaniu poprzednich przesyłek. Wobec tego jeżeli po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, wbrew adnotacji adres okaże się "dostateczny" – należy uznać, że doręczyciel dokonał nieprawidłowego doręczenia (bo powinien podobnie jak poprzednio podjąć czynności skutkujące doręczeniem zastępczym), co nie może obciążać Skarżącej Spółki. Jeżeli jednak adres jest faktycznie "niedostateczny" (a więc to poprzednie doręczenia były nieprawidłowe) – to błędne wskazanie adresu w KRS (tj. w sposób uniemożliwiający prawidłowe doręczenie, w tym doręczenie zastępcze) będzie obciążało Skarżącą Spółkę. W konsekwencji powyższego należy uznać, że Kolegium dopuściło się uchybienia art. 77 § 1 k.p.a. tj. nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego do ustalenia czy i z jaką datą nastąpiło Skarżącej Spółce doręczenie decyzji Marszałka. Mogło mieć to wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że prawidłowe doręczenie decyzji Marszałka w ogóle nie miało miejsca, a tym samym nie ma potrzeby przywracania terminu do wniesienia odwołania, gdyż takowy w ogóle nie rozpoczął biegu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego ani zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności, co wyklucza orzekanie w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a., jak wnosiła o to Skarżąca. Na marginesie należy jedynie wskazać, że w przepisy k.p.a. nie przewidują wydania takiego rozstrzygnięcia jak wskazane przez Skarżącą postanowienie "o niestwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Należy ponadto zaznaczyć rolę, jaką pełni sąd administracyjny. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność orzekającego organu administracji. Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie orzekanie o przywróceniu Skarżącej terminu do wniesienia odwołania, a jedynie skontrolowanie, czy zgodnie z prawem organ administracji tj. Kolegium odmówiło Skarżącej przywrócenia tegoż terminu. Bezzasadny był tym samym wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność ciąży i porodu wspólniczki Skarżącej. Badanie tych okoliczności i ich ewentualnego wpływu na orzeczenie o przywróceniu terminu jest rolą organu administracji - a nie sądu administracyjnego. Ma to odzwierciedlenie w treści art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie jedynie dowodów uzupełniających, służących wyjaśnieniu "istotnych wątpliwości" w sprawie. Przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w skardze nie służyłyby "wyjaśnieniu istotnych wątpliwości" w sprawie, ale stanowiłoby zbadanie zasadniczych okoliczności będących podstawą orzekania w sprawie (do czego powołany jest organ administracji). Okoliczności te w ogóle wcześniej nie były badane, a więc nie można wskazać, aby w związku z nimi zaistniały istotne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez organ, a które mógłby wyjaśnić Sąd przeprowadzając dowody uzupełniające. W ponownym postępowaniu Kolegium winno rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego co do okoliczności doręczenia decyzji Marszałka, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu (100 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).