II GSK 2418/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1480/23 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 maja 2023 r. nr 9/05/2023 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej oddala skargę kasacyjną. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1480/23, w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w K. (dalej: spółka, skarżąca), uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 maja 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z dnia 12 grudnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (dalej: organ I instancji, Prezes) decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 25 540,00 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie za miesiąc kwiecień 2022 r., działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a, art. 63 ust. 2a, art. 64 ust. 2 oraz art. 66 ust. 6 w związku z art. 21b ust. 1 i art. 21b ust. 12 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1537, ze zm.; dalej: ustawa o zapasach). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy) decyzją z dnia 8 maja 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.). II. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność niedokonania przez spółkę wpłaty opłaty zapasowej w należnej wysokości do 31 maja 2022 r. oraz niewpłacenie opłaty zapasowej wraz z odsetkami przed upływem terminu określonego w wezwaniu doręczonym skarżącej 14 czerwca 2022 r. zostały stwierdzone przez organ w sposób prawidłowy. W konsekwencji, w ocenie Sądu, przesłanki nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach zostały spełnione. Zdaniem Sądu wysokość nałożonej na skarżącą kary również była prawidłowa. Sąd zgodził się jednak ze stanowiskiem skarżącej w zakresie w jakim spełniona została przesłanka egzoneracyjna wyłączająca odpowiedzialność za zaistniałe naruszenie prawa przewidziana w art. 189e k.p.a. Sąd stwierdził bowiem, że wobec braku przepisów odrębnych, wyłączających zastosowanie art. 189e k.p.a. do kar pieniężnych za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej, w niniejszej sprawie organy były zobligowane ocenić okoliczności mające świadczyć o spełnieniu przewidzianej w tym przepisie przesłanki, na które skarżąca powołała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd przypomniał, że naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie polegało na nieuiszczeniu opłaty zapasowej w terminie wynikającym z art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach, który – w przypadku opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. – upływał 31 maja 2022 r. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, spółka wykazała, że do nieuiszczenia opłaty zapasowej w tym terminie doszło wskutek działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a. Sąd wskazał, że spółka 25 kwietnia 2022 r. została wpisana na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę (dalej: lista sankcyjna), o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 129; dalej: ustawa sankcyjna). Z kolei na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmienionej decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nastąpiło zamrożenie środków finansowych spółki w pełnym zakresie. W konsekwencji skarżąca utraciła możliwość dysponowania środkami zgromadzonymi na jej rachunku bankowym i w związku z tym nie mogła wypełnić swych zobowiązań finansowych, także tych, o charakterze publicznoprawnym. W ocenie Sądu, spółka wykazała, że niezwłocznie tj. 28 kwietnia 2022 r. wystąpiła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS) o zgodę na zwolnienie i udostępnienie środków niezbędnych do pokrycia jej zobowiązań. Z powodów od spółki niezależnych – leżących po stronie organu administracji publicznej – zgoda ta została wydania dopiero 3 czerwca 2022 r., a więc po upływie terminu do uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc kwiecień 2022 r. Z tych względów uiszczenie opłaty zapasowej przez spółkę do 31 maja 2022 r. nie było możliwe. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że bezpośrednią przyczyną naruszenia prawa były rozwiązania legislacyjne wprowadzone ustawą z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz wydane na tej podstawie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. i z 28 kwietnia 2022 r. W ocenie Sądu były to zdarzenia nagłe i nieuchronne, których spółka nie mogła przewidzieć ani im zapobiec przy zachowaniu należytej staranności. Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami organu zgodnie, z którymi do zmiany kwalifikacji przyczyn naruszenia prawa na gruncie art. 189e k.p.a. nie mógł doprowadzić fakt, że spółka nie skorzystała z możliwości uniknięcia kary przez uiszczenie opłaty wraz z odsetkami w terminie określonym w wezwaniu wystosowanym do niej na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach. W odniesieniu do wskazanej argumentacji organu Sąd zauważył, że spółka już 28 kwietnia 2022 r. podjęła niezbędne działania w celu uzyskania zgody Szefa KAS na zwolnienie spod ograniczeń jej środków finansowych niezbędnych do uiszczenia opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. w należnej wysokości w przewidzianym do tego terminie. W gestii tego organu pozostawało wyrażanie zgody przed 31 maja 2022 r. Spółce nie można więc zarzucać, że nie dochowała staranności i wskutek własnych zaniedbań nie uzyskała odstępstwa pozwalającego na uiszczenie opłaty zapasowej wraz z odsetkami, a więc w podwyższonej wysokości. III. Minister złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Minister wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 189e k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieuregulowanie przez spółkę opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. w należnej wysokości w terminie spowodowane było bezpośrednim działaniem siły wyższej w postaci działania organów administracji, podczas gdy bezpośrednią przyczyną ww. naruszenia była nienależyta staranność i rażące niedbalstwo spółki, a to nie stanowi siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a.; 2. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 189e k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wskutek przyjęcia, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, z uwagi na wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek siły wyższej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spółka nie wykazała spełnienia przesłanek siły wyższej, a uchylone decyzje odpowiadały prawu; 2) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189e k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na spółkę sankcji, wskutek uznania, że brak jest podstaw do kontynuowania tego postępowania, ponieważ do naruszenia prawa przez spółkę doszło w wyniku działania siły wyższej, co powoduje wyłączenie odpowiedzialności i niemożność ukarania sprawcy deliktu, podczas gdy przyczyną naruszenia przez Spółkę prawa nie było działanie siły wyższej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i art 80 k.p.a. w zw. z art. 189e k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego wskutek braku wszechstronnego rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie dowolnej oceny tego materiału, pozostającej w sprzeczności z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki siły wyższej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. Pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska zawiadomił, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawa materialnego, wobec czego z dniem 1 lipca 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska przestał być organem rzeczowo właściwym w sprawie. Następnie pismem z dnia 22 lipca 2024 r. Minister Przemysłu poinformował, iż w związku ze wskazaną powyżej zmianą przepisów jest organem właściwym rzeczowo w sprawie jak również oświadczył, że zrzeka się rozprawy. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Minister zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś strona przeciwna nie ustosunkowała się do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Skarga kasacyjna Ministra została oparta na obu podstawach zaskarżenia. Biorąc pod uwagę zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej jak również ich uzasadnienie należy stwierdzić, iż organ odwoławczy dąży w istocie do podważenia oceny Sądu I instancji w zakresie wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki egzoneracyjnej z art. 189e k.p.a. uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej spółce poprzez stwierdzenie, że spółka mogła przewidzieć skutki zablokowania jej środków finansowych i skutkom tym, przy zachowaniu należytej staranności, mogła zapobiec. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy Działu IVa k.p.a., z wyłączeniem stosowania tych przepisów, które odnoszą się do zagadnień wprost wskazanych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., o ile w tym zakresie obowiązują przepisy odrębne. Wobec braku przepisów odrębnych, wyłączających zastosowanie art. 189e k.p.a. do kar pieniężnych za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – organy były zobligowane ocenić okoliczności mające świadczyć o spełnieniu przewidzianej w tym przepisie przesłanki wskazanej przez spółkę w odwołaniu od decyzji I instancji. Zgodnie z art. 189e k.p.a. w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej strona nie podlega ukaraniu. W świetle dominującej koncepcji obiektywnej siły wyższej rozumianej jako - zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki - przyjmuje się, że przejawem takiego właśnie jej rozumienia są katastrofy żywiołowe (trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany), a ponadto, że mogą być za nią uznane także zdarzenia wywołane przez człowieka (np. działania wojenne lub gwałtowne rozruchy) oraz – co należy podkreślić wobec istoty spornej w sprawie kwestii – akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2019 r., o sygn. akt IV CSK 129/18). W każdym przypadku powoływania się na działanie siły wyższej – w tym również w rodzaju aktu władzy publicznej, niezbędne jest wskazanie oraz opisanie tego konkretnego zdarzenia w relacji do braku możliwości przewidzenia oraz przeciwdziałania temu zdarzeniu, dla potrzeb jego zindywidualizowania, a co za tym idzie możliwości jego kwalifikowania, jako siły wyższej w przedstawionym powyżej rozumieniu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy i co wymaga podkreślenia, na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. spółka została wpisana na listę sankcyjną oraz zastosowano w stosunku do niej środki określone w art. 1 ustawy sankcyjnej, tj. m.in. dokonano zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą spółki. Następnie na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2022 r. zmieniającej decyzję z dnia 25 kwietnia nastąpiło zamrożenie środków finansowych spółki w pełnym zakresie. W odwołaniu od decyzji I instancji z dnia 12 grudnia 2022 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie (31 maja 2022 r.) za miesiąc kwiecień 2022 r., spółka wskazała, iż niezwłocznie, tj. 28 kwietnia 2022 r., czyli tego samego dnia którego została wydana decyzja o całkowitym zamrożeniu środków finansowych spółki, złożyła wniosek do Szefa KAS o wyrażenie zgody na zwolnienie lub udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb spółki. Następnie, na skutek wezwania z dnia 20 maja 2022 r., spółka 25 maja 2022 r. uzupełniła wniosek wskazując konkretne zobowiązania spółki na uregulowanie, których miały być przeznaczone zwolnione środki oraz przedkładając dokumentację potwierdzającą te zobowiązania. Decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. Szef KAS udzielił spółce zgody na zapłatę na rzecz Funduszu Zapasów Interwencyjnych opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. Wobec wydłużonego procedowania płatności przez bank, z uwagi na szczególne okoliczności sprawy spółka dokonała zapłaty opłaty zapasowej w dniu 10 czerwca 2022 r. Wskazane okoliczności spółka wykazała załączając do odwołania potwierdzającą je dokumentację. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji zgodnie, z którą dokonanie wpisu spółki na listę sankcyjną na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r., zmienionej decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r., stanowiło zdarzenia nagłe i nieuchronne, których spółka nie mogła przewidzieć ani im zapobiec przy zachowaniu należytej staranności. Spółka zaś podjęła i wykazała działania świadczące o dochowaniu przez nią należytej staranności w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na cele pokrycia jej zobowiązań, w tym uiszczenia opłaty zapasowej za kwiecień 2022 r. w należnej wysokości w przewidzianym do tego terminie. W tym kontekście należy podkreślić niezwłoczne działanie spółki jakim było natychmiastowe (tego samego dnia) złożenie wniosku do Szefa KAS o wydanie zgody na zwolnienie i udostępnienie środków niezbędnych do pokrycia jej zobowiązań. Spółka w swojej argumentacji w klarowny i precyzyjny sposób powiązała okoliczności utrudniające uiszczenie opłaty zapasowej tj. wydanie decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. o wpisie na listę sankcyjną, z jej skutkami – zamrożeniem środków finansowych i tym samym niemożnością uregulowania jej wymagalnych zobowiązań. Ponadto skarżąca wyjaśniła i udokumentowała okoliczność opóźnienia w zapłacie wymaganej kwoty opłaty zapasowej po "odblokowaniu środków" na podstawie decyzji Szefa KAS z dnia 3 czerwca 2022 r. wykazując, iż odpowiedzialność za opóźnienie na tym etapie również nie leżała po jej stronie. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu odwoławczego jakoby spółka mogła przewidzieć wydanie w stosunku do niej decyzji o wpisie na listę sankcyjną i tym samym zastosowanie w stosunku do niej środków zabezpieczających wynikających z art. 1 ustawy sankcyjnej, w szczególności zamrożenia środków finansowych spółki w pełnym zakresie. Za nietrafną należy również uznać ocenę organu zgodnie, z którą wniosek spółki z dnia 28 kwietnia 2022 r. złożony do Szefa KAS w celu zwolnienia i udostępnienia środków niezbędnych do pokrycia jej zobowiązań, miał charakter pozorny. Okoliczność wezwania spółki do uzupełnienia wniosku celem jego skonkretyzowania i przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, biorąc pod uwagę brak szczególnych regulacji w zakresie elementów i tym samym również poziomu szczegółowości omawianego wniosku, nie może bowiem stanowić o pozorności dokonanej przez spółkę czynności. Podsumowując, Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i tym samym słusznie stwierdził, iż dokonanie wpisu spółki na listę sankcyjną, której bezpośrednim skutkiem było zamrożenie jej środków finansowych należało uznać za działanie siły wyższej. Spółka szczegółowo wyjaśniła istnienie rzeczywistego wpływu wydania decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. o wpisie na listę sankcyjną na brak obiektywnej możliwości wykonania obowiązku zapłaty opłaty zapasowej, co z kolei stanowiło zasadną podstawę do zakwalifikowania analizowanego aktu władzy publicznej jako siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.