II GZ 617/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Komitetu Wyborczego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1286/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 lutego 2025 r., nr OOL.Z-3.4341.20.2024.9.UT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. I Zaskarżonym postanowieniem z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1286/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Komitetu Wyborczego [...] (dalej jako "komitet") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "GDDKiA") z 13 lutego 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych i fiskalnych skargi. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 12 marca 2025 r., komitet wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GDDKiA w przedmiocie jak wyżej. Skarga została podpisana przez pełnomocnika finansowego komitetu. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału VI WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2025 r., pismem z 7 maja 2025 r. komitet został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi oraz poprzez złożenie dokumentów, z których wynika sposób reprezentacji strony skarżącej i osoby upoważnione do reprezentacji strony skarżącej, w tym do udzielania pełnomocnictw. Jednocześnie pismem z 7 maja 2025 r. doręczono komitetowi odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Zgodnie z pouczeniami, komitet zobowiązany był do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwań, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania zostały doręczone komitetowi 9 maja 2025 r. (zpo k. 19 akt sądowych). Pismem z 15 maja 2025 r. komitet ustosunkował się do wezwania do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, wskazując, że nie może on zgodnie z prawem uiścić jakichkolwiek należności z uwagi na uprzednie złożenie sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 142 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 365, dalej jako "kw") i wynikający z art. 129 § 2 pkt 2 kw zakaz wydatkowania środków przez komitety wyborcze po dniu złożenia sprawozdania finansowego, którego naruszenie zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 506 pkt 4 kw). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że komitet został prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych skargi oraz pouczony o konsekwencjach niedochowania terminu w postaci odrzucenia skargi. Braki nie zostały uzupełnione, w związku z czym Sąd I instancji skargę odrzucił. Pismem z 3 lipca 2025 r., zatytułowanym "Skarga kasacyjna", potraktowanym zgodnie z zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 25 lipca 2025 r. jako zażalenie, komitet zaskarżył wydane w sprawie postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "ppsa") w zw. z art. 133 § 1 ppsa; art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa; art. 134 § 1 ppsa. Komitet wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 ppsa"; "zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych"; "rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 181 § 1 ppsa w zw. z art. 176 § 2 ppsa". Pismem z 4 sierpnia 2025 r., GDDKiA wniósł o oddalenie zażalenia w całości oraz o zasądzenie od komitetu na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym odrzucono skargę komitetu na decyzję GDDKiA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych i fiskalnych skargi. Jako podstawę prawną postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał art. 220 § 3 ppsa w zw. z art. 230 § 1 i § 2 ppsa, art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ppsa. Wobec tak zdeterminowanej podstawy prawnej, wskazać należy, że właściwym środkiem odwoławczym od takiego orzeczenia było zażalenie, jako że zgodnie z art. 194 § 1 pkt 1a ppsa, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3. W doktrynie wskazuje się, że zażalenie jest środkiem prawnym znacznie mniej sformalizowanym niż skarga kasacyjna. W postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2014 r., II FZ 1048/14, LEX nr 1497838, NSA przyjął, że "jeżeli z treści zażalenia możliwe jest wywiedzenie, jakimi intencjami i racjami kierował się wnoszący zażalenie, to nie ma przeszkód do nadania sprawie dalszego biegu i rozpoznania merytorycznego sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny". W postępowaniu zażaleniowym nie stosuje się zatem rygoryzmu formalnego, mającego swoją podstawę w art. 174 i 176 (tak H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 194., teza 17. i przywołane tam orzecznictwo). Komitet, prawidłowo pouczony o przysługującym środku odwoławczym, w terminie przewidzianym dla zażalenia wniósł pismo zatytułowane "Skarga kasacyjna", w którym podniósł szereg zarzutów odnoszących się do wydanego w sprawie "wyroku", jak i wskazywał na zasadność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w uzasadnieniu zarzutów przywołał okoliczności wskazujące na nieprawidłowość rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego w sprawie, w szczególności podnosząc ponownie fakt nieuiszczenia opłaty sądowej z uwagi na niemożność dokonywania transakcji finansowych przez komitet wyborczy po dniu złożenia sprawozdania finansowego. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w sprawie "skarga kasacyjna" w istocie stanowiła zażalenie na postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Z tego względu, za dopuszczalne należało uznać te zarzuty, które tyczyły się wydanego w sprawie postanowienia. Zarzuty i wnioski dotyczące decyzji GDDKiA, będącej przedmiotem skargi do Sądu Wojewódzkiego, pozostały poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego. Przechodząc zatem do rozpoznania wniesionego w sprawie zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ono uzasadnione z następujących powodów. Sąd Wojewódzki, odrzucając skargę, wskazał, że uczynił to z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi poprzez nieprzedłożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed sądem oraz poprzez nieprzedłożenie dokumentu, z którego wynika sposób reprezentacji strony skarżącej, osoby upoważnione do reprezentacji strony skarżącej, w tym do udzielania pełnomocnictw, jak również z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanych braków formalnych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżącym w niniejszej sprawie jest komitet wyborczy, a skarga do Sądu Wojewódzkiego została podpisana przez pełnomocnika finansowego komitetu. Wyjaśnienia wymaga, że pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego jest instytucją prawa wyborczego, powoływaną przez organ partii politycznej na podstawie art. 87 § 2 kw, a nie pełnomocnikiem, o którym mowa w Dziale II, rozdziale 3 ppsa. Sąd Wojewódzki, wzywając do uzupełnienia wskazanych braków formalnych, w ogóle nie rozważył, co powinien był uczynić w pierwszej kolejności, czy pełnomocnik finansowy komitetu jest uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w imieniu komitetu wyborczego na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Dopiero bowiem pozytywne rozważenie w tym zakresie uzasadniałoby ewentualne wezwanie do przedłożenia dokumentu, z którego wynika sprawowanie przez osobę podpisującą skargę funkcji, na którą się powołuje. Brak takich rozważań skutkować musiał uznaniem wystosowanych wezwań, a przez to i wynikającego z ich niewykonania odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, za co najmniej przedwczesne. Odnośnie wezwania do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, nie budzi wątpliwości, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata (art. 220 § 1 ppsa). Z tego względu, wobec niezidentyfikowania należnego wpisu od skargi, uprawnione było wezwanie komitetu do jego uiszczenia. Niemniej jednak, w piśmie z 15 maja 2025 r. (k. 20 akt sądowych), komitet poinformował o przyczynach niemożności uiszczenia wpisu sądowego zgodnie z wezwaniem. Wskazał bowiem, że nie może wykonać wezwania Sądu z uwagi na uprzednie złożenie sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 142 § 1 kw i wynikający z art. 129 § 2 pkt 2 kw zakaz wydatkowania środków przez komitety wyborcze po dniu złożenia sprawozdania finansowego, którego naruszenie zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 506 pkt 4 kw). Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczył się jedynie do przytoczenia clou wyżej wskazanego pisma w stanie faktycznym, nie odnosząc się do jego treści merytorycznie. Z tego względu i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, jako że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było odniesienie się do podnoszonych przez stronę okoliczności świadczących jej zdaniem o niemożności wykonania wezwania Sądu, w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę prawidłowości zajętego stanowiska. Ponownie oceniając wymogi formalne skargi, Sąd I instancji w pierwszej kolejności winien zatem ocenić, czy dopuszczalne jest wniesienie przez pełnomocnika finansowego komitetu skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż przesądzenie tej okoliczności może mieć wpływ na podstawę prawną odrzucenia tej skargi, a przez to i na niezasadność wzywania do uzupełniania ewentualnych braków formalnych czy fiskalnych skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.