II SAB/Wa 522/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] czerwca 2023 r. A. C. (dalej również "skarżąca") złożyła do Dyrektora Teatru [...] w [...] (dalej "organ"), za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Dzień dobry, na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnoszę o informację: 1. kopia pism kierowanych od związków zawodowych do dyrekcji od 2018 roku 2. kopia odpowiedzi dyrekcji na ww pisma. Informacje proszę wysłać na niniejszy adres email." Organ w dniu [...] lipca 2023 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższy wniosek wskazując, że w związku z szerokim zakresem przedmiotowym i czasowym zadanych pytań oraz w związku z tym, że znaczna część korespondencji między związkami zawodowymi a dyrekcją Teatru ma charakter korespondencji wewnętrznej, prosi o uszczegółowienie wniosku. Skarżąca w dniu w dniu [...] lipca 2023 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, sprecyzowała powołany na wstępie wniosek wskazując: "Proszę o tę korespondencję, która dotyczy pracy z p. K. L." Organ w dniu [...] lipca 2023 r. poinformował skarżącą, że korespondencja dotycząca pracy z K. L. nie miała charakteru informacji publicznej, dotyczyła indywidualnych spraw pracowniczych, a zatem była to wewnętrzna korespondencja między pracownikami Teatru a dyrekcją, dotycząca wyjaśnienia kwestii organizacyjnych oraz wynagrodzeń. A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze oraz o nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej; 2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że niesporne jest, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zarzuciła, że błędne jest stanowisko organu, jakoby jego korespondencja z zewnętrznym podmiotami, jakimi są związki zawodowe, miała charakter wewnętrzny i nie stanowiła informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Równocześnie, zgodnie z art. 24 Konstytucji RP praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Tym samym ochrona pracy jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc korespondencja pochodząca od związku zawodowego, jako zmierzająca do ochrony pracy, stanowi informację publiczną. Zdaniem skarżącej równocześnie korespondencja wychodząca z organu, jako podpisana przez upoważnione do tego osoby, stanowi co najmniej oświadczenie wiedzy i jako taka jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że dochował terminów prawem przewidzianych, w związku z czym trudno zgodzić się z zarzutem bezczynności. Wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku skarżącej, w związku z jego bardzo szerokim zakresem, zwrócił się do niej o jego doprecyzowanie. Skarżąca wniosek doprecyzowała, a organ w wymaganym przepisami prawa terminie rozpoznał wniosek, dokonując analizy korespondencji ze związkami zawodowymi dotyczącej pracy z K. L. oraz przekazał odpowiedź skarżącej. Organ podkreślił, że w celu ustalenia charakteru korespondencji posiłkował się ustaleniami z przeprowadzonej rozmowy z przedstawicielami związków zawodowych dotyczącej złożonego wniosku, która odbyła się w czerwcu 2023 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy korespondencji oraz na podstawie ustaleń z przeprowadzonej rozmowy ze związkami zawodowymi uznano, że korespondencja między związkami zawodowymi a Teatrem nie miała charakteru informacji publicznej, albowiem dotyczyła indywidualnych spraw pracowniczych (członkiń zespołu artystycznego oraz pracowników obsługi sceny - zespołu perukarsko-fryzjerskiego), tj. osób nie pełniących funkcji publicznej, związanych z wyjaśnieniem kwestii organizacyjnych oraz sposobu i wysokości wynagrodzenia wskazanych pracowników. Uznano to zatem za wewnętrzną korespondencję między pracownikami Teatru a dyrekcją. Ponadto organ wskazał, że po otrzymaniu skargi, poinformował o tym związki zawodowe działające w Teatrze oraz w skierowanym piśmie zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie i przedstawienie opinii czy związki zawodowe podzielają ocenę Teatru, że wymiana korespondencji między związkami a Teatrem z okresu czerwca i lipca 2019 r. dotycząca wyjaśnienia sytuacji związanej z pracą nad spektaklem "[...]" w reż. K. L. dotyczyła indywidualnych spraw pracowniczych dotyczących kwestii organizacyjnych oraz wynagrodzeń osób pracujących przy spektaklu, a tym samym jako korespondencja wewnętrzna nie miała charakteru informacji publicznej. Do dnia przygotowania niniejszej odpowiedzi na skargę, do Teatru wpłynęła odpowiedź jednego z dwóch działających w Teatrze związków, w którym poinformowano, że: "Dostępna interpretacja przepisów skłania nas do przypuszczenia, że korespondencja odnosząca się do pracy przy spektaklu "[...]" dotyczyła wewnętrznych spraw organizacji pracy i przez to nie ma ona charakteru informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości Dyrektor Teatru [...] w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Teatr [...] w [...] im. [...], jest samorządową instytucją artystyczną posiadającą osobowość prawną, wpisaną do Rejestr instytucji kultury Miasta [...]. Jest to więc podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nawiązuje do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis konstytucyjny wskazuje zatem, że w przypadku podmiotów nie będących organami administracji rządowej lub samorządowej prawo dostępu do informacji obejmuje dwa zagadnienia. Po pierwsze, ten zakres ich działalności, który polega na wykonywaniu funkcji publicznych. Po drugie, sposób w jaki gospodarują powierzonym majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1605/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. domagała się udostępnienia informacji w zakresie kopi pism kierowanych od związków zawodowych do dyrekcji Teatru od 2018 r. oraz kopii odpowiedzi dyrekcji Teatru na ww. pisma, w zakresie dotyczącym pracy z K. L. W ocenie Sądu informacje, których udostępnienia żądała skarżąca nie stanowią informacji publicznej. Odnośnie tej kwestii wyjaśnić należy, że Sąd w toku postępowania wystąpił do organu o nadesłanie wnioskowanych przez skarżącą informacji i zapoznał się z ich treścią. Sąd podziela ocenę organu wskazującą, że pisma, które miałyby być udostępnione skarżącej, dotyczą indywidualnych spraw pracowniczych pracowników Teatru. Korespondencja ta miała na celu wyjaśnienie konkretnej sytuacji zaistniałej w Teatrze związanej z pracą nad spektaklem "[...]" w reż. K. L. Korespondencja ta dotyczyła indywidualnych spraw pracowniczych odnoszących się do kwestii organizacyjnych oraz wynagrodzeń osób pracujących przy spektaklu. Nie dotyczy ona realizowanych przez organ zadań publicznych, ani też nie jest związana z dysponowaniem majątkiem publicznym. Informacje te dotyczą spraw pracowniczych i nie mają charakteru publicznego. Wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 6044/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie treść i charakter żądanych przez skarżącą informacji wskazuje, że nie dotyczą one spraw publicznych. Organ załatwił zatem wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2023 r., doprecyzowany pismem z dnia [...] lipca 2023 r., w sposób prawidłowy. Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. (wiadomość e-mail) poinformował bowiem skarżącą, że żądane przez nią informację nie mają charakteru informacji publicznej. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności. Skarga jest więc niezasadna. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.