I SA/Wa 2635/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-123/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-123/20 po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Gminy Miasta [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) i art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) uchyliła decyzję Wojewody [...] z 25 maja 2020 r. nr GN-IV.7532.89.2014.SJ i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb: [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z 25 maja 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności ww. nieruchomości. Decyzję uzasadnił tym, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych znajdowała się we władaniu i faktycznym zarządzie przedsiębiorstwa państwowego "[...]" S.A. (Skarżąca), stanowiąc infrastrukturę kolejową. Mienie to, pozostające w zarządzie [...] w dniu 27 maja 1990 r. należało do jednostki wykonującej zadania o charakterze ogólnokrajowym, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i z tych względów nie zostało nabyte z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasto [...] wniosła o jej uchylenie i wskazała, że [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, więc należało stwierdzić jej komunalizację z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2022 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchyliła ww. decyzję Wojewody [...] z 25 maja 2020 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że sporna nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Komisja przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym treść uchwał składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, zgodnie z którymi pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie Komisji, [...] nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do ww. nieruchomości. Niewskazanie zaś przez [...] tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym; - art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 26, poz. 138 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję w oparciu o powołane kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z 25 maja 2020 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb: [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu do tej nieruchomości, co oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Sądu, stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który Sąd podziela w tej sprawie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do powyżej powołanych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), nie zaś w sensie faktycznym (vide wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 196/20). Samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi bowiem negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa, z dniem jej wejścia w życie, to jest z dniem 27 maja 1990 r. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżąca dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornego gruntu (czy to w formie decyzji, czy umowy), który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Należy zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów jest bowiem prawną formą władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak zasadnie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 powołanej ustawy mogło to nastąpić w drodze: decyzji terenowego organu administracji państwowej albo zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłoby o tym, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Jak jednak powyżej stwierdzono, tego rodzaju indywidualnym aktem Skarżąca nie dysponuje. Brak powołanych dokumentów ma natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż o zarządzie nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (opubl. w: ONSAiWSA 2017/4/59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (opubl. w: ONSAiWSA 2018/3/42). W powołanych uchwałach NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa [...], nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i przedstawioną na jego poparcie argumentację. Sąd podziela także stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 powołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza - jak stwierdzono w wyżej powołanych uchwałach NSA - że należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie nie miał też zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego [...] do spornej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe [...]. Za niezasadne Sąd uznał również powoływanie się przez Skarżącą na przepis art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (opubl. w: OTK-A 2005/4/35) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. wprowadził do powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. przepis art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Prawidłowe rozumienie tych przepisów, z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza, że przepisy art. 34 i art. 34a nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11). Reasumując, Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo uchyliła decyzję Wojewody [...] z 25 lutego 2020 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności spornej nieruchomości. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).