II SA/Wr 284/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] 2022 r. (znak IF-O.7840.1.[...]) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania Gminy S. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 28 XII 2021 r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej - na rzecz P. sp. z o. o. - pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego nr [...] w rejonie ul. K. z instalacją odprowadzającą wody deszczowe do dwóch zbiorników o pojemności 2 m3 każdy, z instalacją gazu i wlz (z wyłączeniem przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i elektroenergetycznego) na części działki nr [...], AM-3, obręb Ś. K., jednostka ewidencyjna S. - obszar wiejski, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wojewoda wyjaśnił, że zakwestionowana odwołaniem decyzja została wydana dnia 28 XII 2021 r. Oświadczeniem z dnia 29 XII 2021 r. inwestor - P. sp. z o. o. - zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. W związku z powyższym zaskarżona decyzja stała się ostateczna w dniu 29 XII 2021 r. Zatem od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności ewentualnego odwołania, tj. wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Tym samym – w ocenie wojewody – należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 w zw. z art. 127a 1 kpa. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 134 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącą z powodu zrzeczenia się prawa do odwołania przez inwestora, tj. spółkę P. Sp. z o.o.; - art. 127a § 1 i 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zrzeczenie się prawa do odwołania przez inwestora spowodowało utratę prawa pozostałych stron do złożenia odwołania. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła w szczególności, że posiada interes prawny w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Źródłem jej interesu jest art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 21 III 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693), z którego wynika, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, zaś szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, w takim przypadku określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Skarżąca podkreśliła, że do terenu inwestycji przylegają bezpośrednio działki drogowe nr [...] i nr [...], mające zapewnić dojazd do ul. K. (działka nr [...]), które nie spełniają parametru minimalnej szerokości przewidzianej dla drogi w obowiązującym planie miejscowym. Skarżąca podkreśliła, że otrzymała decyzję organu I instancji i wniosła odwołanie w ustawowym terminie, zaś wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania nie oceniając w ogóle kwestii jej interesu prawnego. W odpowiedzi wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a okoliczności przez nią podnoszone można co najwyżej kwalifikować jako ochronę interesu publicznego. Skarżąca nie dysponuje bowiem tytułem prawnym do żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym. Pismem procesowym z 20 IX 2022 r. uczestnik postępowania – P. sp. z o. o. we W. – wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarżąca nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, zatem należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten obejmuje okoliczności materialne jak i formalne sprawy, w aspekcie zarówno przedmiotowym jak i podmiotowym. Tak zebrany materiał dowodowy należy następnie poddać wszechstronnej (swobodnej) ocenie, która w myśl art. 80 kpa opierać się musi na całokształcie materiału dowodowego. Wynik takiej oceny zaprezentowany powinien zostać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. To tam bowiem organ wskazuje m.in. fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (zob. art. 107 § 3 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa). Wyłącznie realizacja tak określonych obowiązków spełnia standardy wyznaczone zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz przekonywania (at. 11 kpa). Zaskarżone postanowienie nie spełnia tak oznaczonych standardów. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 kpa, powołując się na ostateczność decyzji organu I instancji. Ostateczność decyzji wynikać ma w tym przypadku z faktu zrzeczenia się przez inwestora prawa do odwołania, co w świetle art. 127a kpa może rodzić skutek w postaci przyspieszonej ostateczności i prawomocności. Skutek taki obwarowany jest jednak istotnymi warunkami, co wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pominął. Jak wynika z art. 127a § 1 i 2 kpa, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Powyższe oznacza, że skutek w postaci przyspieszonej ostateczności wystąpi wyłącznie w przypadku, gdy prawa do odwołania zrzekną się wszystkie strony postępowania. Ocena sprawy pod kątem art. 127a § 1 i 2 kpa nie może zatem abstrahować od statusu procesowego podmiotu, który takie oświadczenie składa jak i podmiotu, który w ustawowym terminie uruchamia środki odwoławcze powołując się na swój interes prawny. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestor, będąc zarazem stroną postępowania, zrzekł się prawa do odwołania od decyzji organu I instancji. Nie ulega także wątpliwości, że takiego oświadczenia nie złożyła skarżąca, za to skorzystała z prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie liczonym od daty doręczenia jej decyzji. W takim przypadku powołanie się przez wojewodę na ostateczność decyzji organu I instancji byłoby usprawiedliwione wyłącznie w przypadku, gdyby w orzeczeniu odwoławczym został wykazany brak interesu prawnego skarżącej w sprawie. Tymczasem wojewoda w zaskarżonym postanowieniu pominął jakiekolwiek ustalenia i oceny dotyczące statusu procesowego skarżącej, czym naruszył powołane wyżej art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się do kwestii legitymacji procesowej skarżącej, co skutkowało przedwczesnością zastosowania art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 kpa. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju uchybienia nie sposób sanować stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Ocena istotnych elementów rozstrzygnięcia zawarta musi być w jego uzasadnianiu, gdyż w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie i jego uzasadnianie stanowią integralne części aktu administracyjnego. Zresztą, wypada podkreślić, że zawarta w odpowiedzi na skargę wojewody ocena kwestionująca status skarżącej jako strony w sprawie inwestycji na działce nr [...], AM-3, nie została poparta wystarczającym materiałem dowodowym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę stwierdza arbitralnie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do żadnej nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, mimo że nie wyjaśnia, jak w konkretnej sprawie kształtuje się strefa oddziaływania planowanego obiektu. W aktach administracyjnych nie ma też żadnych dowodów pozwalających ustalić właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Jakkolwiek w aktach administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów i budynków pozwalający ustalić właścicieli sąsiednich działek nr 837/5 i nr 837/11 (i żadna z nich nie należy do skarżącej), to jednak nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę sąsiaduje bezpośrednio również z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Z akt administracyjnych nie wynika, by organ I instancji lub wojewoda ustalali status własnościowy tych nieruchomości, więc trudno w takich warunkach uznać za wiarygodne jakiekolwiek oceny odmawiające skarżącej statusu strony. Konkludując, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Sąd orzekł więc na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, ze zm.) – dalej jako "ppsa". Rozpatrując sprawę ponownie należy w pierwszej kolejności przeprowadzić ustalenia i oceny dotyczące legitymacji procesowej skarżącej biorąc pod uwagę, że określony w art. 127a kpa skutek w postaci przyspieszonej ostateczności i prawomocności rozstrzygnięcia nastąpić może wyłącznie w przypadku, gdy oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania złożą wszystkie strony postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącą niezbędne koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).