II OSK 1178/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej Y.N. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 404/24 o odrzuceniu skargi małoletniej Y.N. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową A.S. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 404/24 odrzucił skargę małoletniej Y.N. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową A.S. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia podano, że A.S., obywatelka [...], oraz jej małoletnia córka, Y.N., obywatelka [...], przebywają w Polsce legalnie, korzystając z ochrony czasowej, która na mocy przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest obecnie przedłużona do 4 marca 2026 r. W dniu 8 sierpnia 2024 r. A.S. przedstawiła w Placówce Straży Granicznej w Warszawie pisemną deklarację o zamiarze złożenia w imieniu małoletniej córki Y.N. wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Polski. Pismem z 23 sierpnia 2024 r. organ poinformował, że zarejestrował tę deklarację w dniu 23 sierpnia 2024 r. i wyznaczył termin przyjęcia wniosku na 12 września 2024 r. Cudzoziemka w dniu 27 sierpnia 2024 r. złożyła ponaglenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (data wpływu do organu: 29 sierpnia 2024 r.) cudzoziemka podniosła, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504, dalej: ustawa o udzielaniu ochrony) organ ma obowiązek zarejestrować wniosek w terminie 3 dni, a w razie masowego napływu cudzoziemców – 10 dni roboczych. Organ przekroczył ten 10-dniowy maksymalny termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie poddaje się ocenie prawnej. Nie kreuje interesu prawnego w rozumieniu przepisów ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Komendant Placówki Straży Granicznej w Warszawie nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, nie jest też zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie uprawniony do przyjęcia i zarejestrowania wniosku inicjującego postępowanie przed innym organem, Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, tj. do dokonania czynności administracyjno-technicznej. Wobec tego w ocenie Sądu pierwszej instancji określenie terminu przyjęcia wniosku przez organy straży granicznej z naruszeniem art. 28 ust. 5 powołanej wyżej ustawy nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną złożyła Y.N., zaskarżając postanowienie w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która polegała na przyjęciu, że przyjęcie i rejestracja wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest czynnością administracyjno-techniczną, ale jednocześnie nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.). Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającego na przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, gdy przyjęcie i rejestracja wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej mieści się w katalogu innych czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie polegająca na przyjęciu i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zawiera wszystkie elementy pozwalające zaliczyć ją do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma charakter władczy, została skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organowi zarówno służbowo, jak i organizacyjnie, ma charakter publicznoprawny, została podjęta w indywidualnej sprawie i dotyczy uprawnień cudzoziemca wynikających z przepisów prawa. Przyjęcie i zarejestrowanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wiąże się z nabyciem przez cudzoziemca uprawnień do korzystania z pomocy socjalnej i opieki medycznej, jak również brakiem możliwości wszczęcia względem niego procedury w przedmiocie zobowiązania do powrotu (do czasu rozpoznania pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4, tj. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z pewnymi wyjątkami, które nie mają znaczenia w sprawie). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem organ miał obowiązek podjęcia czynności polegającej na przyjęciu i zarejestrowaniu wniosku strony o udzielenie ochrony międzynarodowej, a następnie przekazaniu tego wniosku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wszczęcie postępowania o udzielenie cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej podlega przepisom k.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Treść przepisów tej ustawy stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. Urz. UE L 2013 Nr 180 poz. 60). W odróżnieniu od przepisów k.p.a. przepisy powołanej ustawy i dyrektywy proceduralnej 2013/32/UE już z ustnie zgłoszonym zamiarem złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wiążą konkretne gwarancje procesowe. Obowiązek danego państwa umożliwienia cudzoziemcowi złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest jedną z najważniejszych, a może najważniejszą z gwarancji procesowych, która ma swoje źródło w zasadzie non-refoulement. Konstrukcja wszczęcia postępowania o udzielenie ochrony nie odpowiada w pełni zasadom wynikającym z k.p.a. Można wyróżnić dwa jego etapy. W pierwszym cudzoziemiec wyraża wolę złożenia wniosku, a w drugim następuje sporządzenie i właściwe złożenie wniosku na formularzu (por. J. Chlebny [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, red. nacz. G. Łaszczyca, A. Matan, Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne, red. nauk. A. Matan, t. IV, Warszawa 2021, s. 604). Obowiązki związane ze wszczęciem tego postępowania polski ustawodawca powierzył organom Straży Granicznej. Przyjmują one deklaracje cudzoziemców o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w określonym przez ustawodawcę terminie przyjmują wnioski na formularzu, zbierają informacje o wnioskodawcy, rejestrują wnioski, a następnie przekazują je, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 12 ustawy o udzielaniu ochrony międzynarodowej, organowi właściwemu do merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie 48 godzin. Podkreślić należy, że przyjęcie i rejestracja wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej. Bez tej czynności organu Straży Granicznej wniosek strony nie zostanie merytorycznie rozpoznany przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Środkiem do zapewnienia rzeczywistej możliwości jak najszybszego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej są krótkie terminy do dokonania tej czynności, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 5 ustawy o udzielaniu ochrony. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o udzielaniu ochrony w przypadku gdy z przyczyn leżących po stronie organu Straży Granicznej nie jest możliwe przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu w dniu, w którym cudzoziemiec stawił się osobiście w siedzibie tego organu i zadeklarował zamiar złożenia takiego wniosku, organ Straży Granicznej informuje go w języku dla niego zrozumiałym o terminie i miejscu przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz sporządza protokół z tej czynności. Rejestruje również deklarację zamiaru złożenia wniosku w odpowiednim rejestrze (art. 28 ust. 6 ustawy). Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy, w tym przypadku przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i jego rejestracja następują niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni roboczych od dnia przyjęcia deklaracji zamiaru złożenia takiego wniosku, a w razie masowego napływu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu uzyskania ochrony międzynarodowej - w terminie 10 dni roboczych. Powyższe przepisy stanowią implementację art. 6 ust. 1, 2 i 5 dyrektywy 2013/32/EU. Czynność organu Straży Granicznej polegająca na przyjęciu i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej dotyczy uprawnień i obowiązków cudzoziemca wynikających z przepisów prawa. Umożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez właściwy organ. Organ Straży Granicznej zapewnia także cudzoziemcowi pomoc przy składaniu wniosku (między innymi zapewnia pomoc tłumacza, por. art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o udzielaniu ochrony) oraz przekazuje mu w języku dla niego zrozumiałym informacje np. o zasadach i trybie postępowania, a także trybie i zasadach udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. a i h ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony). Z podjęciem tej czynności wiąże się też uprawnienie cudzoziemca do otrzymania tymczasowego zaświadczenia tożsamości, które uprawnia go do pobytu w Polsce do czasu zakończenia postępowania (por. art. 55 ust. 1 i art. 55a ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony). Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność zapewnienia przez państwo i jego organy rzeczywistej możliwości jak najszybszego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W wyroku z 25 czerwca 2020 r. C-36/20 VL p. Hiszpanii, Trybunał wskazał, że aby ten szczególnie krótki termin mógł zostać dotrzymany, konieczne jest, w szczególności w celu zapewnienia skuteczności i szybkości postępowania w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, by taki organ przekazał znajdujący się w jego posiadaniu wniosek organowi właściwemu na mocy prawa krajowego do zarejestrowania wniosku. W braku jego przekazania sam cel dyrektywy 2013/32, a w szczególności cel art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, polegający na zagwarantowaniu skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, byłby poważnie zagrożony (por. pkt 72, 81 i 82). W wyroku z 17 grudnia 2020 r. C-808/18 Komisja Europejska p. Węgrom Trybunał podał, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej stanowi istotny etap procedury udzielania ochrony międzynarodowej. Cel dyrektywy 2013/32/EU, a w szczególności jej art. 6 ust. 1, polega na zagwarantowaniu skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej. Przepis art. 6 dyrektywy 2013/32/EU nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania, by zainteresowane osoby mogły skutecznie wykonywać prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej gdy tylko osoby te zgłoszą taki zamiar, tak aby wniosek taki mógł zostać zarejestrowany i rozpatrzony z należytym poszanowaniem terminów określonych w tej dyrektywie (por. pkt 92, 99, 104 i 106). Gdyby uznać, że działanie (lub bezczynność) organu Straży Granicznej w zakresie przyjęcia i rejestracji wniosku nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to mogłoby to doprowadzić do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w świetle art. 18 i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. W art. 18 Karty zagwarantowane zostało prawo do azylu (określone szczegółowo w dyrektywie 2013/32/EU), a w art. 47 Karty prawo każdego, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule (tj. m.in. do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy). Nie można doprowadzić do sytuacji, w której organ Straży Granicznej mógłby wyznaczyć cudzoziemcowi dowolny termin na przyjęcie wniosku (np. roczny), a cudzoziemiec, pozbawiony w ten sposób rzeczywistej możliwości wszczęcia postępowania i rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony, nie mógłby zwalczać bezczynności organu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji powyższego nie sposób uznać, że ten etap postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, toczący się przed właściwym organem Straży Granicznej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Czynność organu Straży Granicznej polegająca na przyjęciu i zarejestrowaniu wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504), jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Kontroli sądu administracyjnego podlega zatem zarówno ta czynność, jak i bezczynność organu w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę strony na bezczynność organu Straży Granicznej za dopuszczalną, ale nie przesądził, czy jest zasadna. Merytoryczne rozpoznanie skargi strony pozostaje w gestii Sądu pierwszej instancji. 3. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. 4. Wniosek skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).