I OSK 1995/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 614/22 w sprawie ze skargi S.B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2022 r. nr 126103_9.0055.6.2022 w przedmiocie zmiany danych ewidencyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 614/22, po rozpoznaniu skargi S.B., zwanego dalej "skarżącym", na czynność Prezydenta Miasta Krakowa, zwanego dalej "organem", z dnia 4 lutego 2022 r., nr 126103_9.0055.6.2022, w przedmiocie zmiany danych ewidencyjnych, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Krakowa. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.", poprzez pominięcie, że dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – która była podstawą aktualizacji danych dotyczących przebiegu granic w drodze czynności materialno-technicznej – to w przypadku zaskarżonej czynności dokumentacja z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych – a więc dokumentacja wyraźnie wskazana w cytowanym art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) P.g.k. jako podstawa aktualizacji przebiegu granic w trybie czynności materialno-technicznej; b) błędne przyjęcie, że brak jest dokumentacji wskazanej w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) P.g.k. i błędne dokonanie oceny przez Sąd I instancji podstaw wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków wyłącznie w oparciu o opis skutku ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w oderwaniu od dokumentów zawartych w przyjętym do zasobu opracowaniu. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie organ w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Jednak zarzut naruszenia prawa materialnego jest wadliwy konstrukcyjnie. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje bowiem, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, czy też zarzut ten opiera na obu formach naruszenia prawa. Jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) P.g.k. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu i prawidłowe jego zastosowanie. Skarżący w ogóle nie odniósł się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji. Z treści zarzutu i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego generalnie jest co najmniej przedwczesny. W skardze kasacyjnej co prawda został postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednak zarzut ten oparto na naruszeniu przepisów art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. Wskazane przepisy nie miały w sprawie zastosowania, nie mogły zatem zostać naruszone. Po pierwsze, sąd kasacyjny przypomina, że sądy administracyjne nie stosują przepisów K.p.a. (czy też innych przepisów regulujących sposób postępowania przed organami administracji) a jedynie kontrolują prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. Jeżeli w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia określonych przepisów postępowania, których dopuściły się orzekające w sprawie organy, wówczas w skardze kasacyjnej jej autor winien wskazać jakie to przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszone zostały przez Sąd I instancji wskazując jednocześnie, jakich naruszeń w postępowaniu administracyjnym sąd ten nie dostrzegł. Po drugie, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest czynność Prezydenta Miasta Krakowa dotycząca zmiany danych ewidencyjnych. Jest to – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – inna niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jakkolwiek Sąd I instancji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, gdyż przez dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w formie czynności materialno-technicznej w sytuacji nieobjętej hipotezą art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k. doszło do naruszenia tego przepisu, to nie miało to wpływu na rzeczywisty przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Skoro zaskarżona czynność nie przybiera postaci decyzji administracyjnej ani postanowienia, to oznacza to, że nie jest ona podejmowana w ramach postępowania jurysdykcyjnego w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji postępowanie, w którym zostaje (została) ona podjęta nie jest regulowane przepisami K.p.a., w tym w szczególności przepisami odnoszącymi się do stadium rozpoznawczego (między innymi art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.