I SA/Wa 1870/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 maja 2022 r. nr DO-II.7610.342.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją 18 maja 2022 r., nr DO-II.7610.342.2021.KC, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. (dalej: "PKP S.A.", "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 28 września 2022 r., nr NWIV.752.202.1.2013 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej jako "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z 28 września 2021 r., nr NWIV.752.202.1.2013 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w S., obręb S., oznaczonego jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Pismem z 15 października 2021 r. PKP S.A. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Śląskiego z 28 września 2021 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie decyzja rażąco narusza przepisy, w szczególności art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. gdyż w toku postępowania skarżąca złożyła dokumenty potwierdzające prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości, w tym odpis księgi wieczystej nr [...], gdzie w dziale [...] figuruje właściciel: "Skarb Państwa - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w K.". Zdaniem PKP S.A. powyższy wpis uzasadnia fakt pozostawania wymienionych w sentencji zaskarżonej decyzji działek - w dniu 5 grudnia 1990 r. – w zarządzie skarżącej. Minister Rozwoju i Technologii powołaną na wstępie decyzją z 18 maja 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 28 września 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda rozpoznając wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. ustalił, iż przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, zaś podstawą ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych stanowią: 1) w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], akty własności ziemi z lat 1972 - 1974 oraz umowy sprzedaży zawarte w latach 1975 - 1981 - wpis w dziale [...]: "Skarb Państwa - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w K."; 2) w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] stanowi umowa sprzedaży z dnia 15 kwietnia 1977 r. Rep. [...] Nr [...] - wpis w dziale [...]: "Skarb Państwa - Starosta B."; przedmiotowa działka w dniu 30 listopada 2015 r. została odłączona z księgi wieczystej nr [...] i przyłączona do księgi wieczystej [...]; Jak wskazał Minister kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w W. w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Ponadto zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Istnienia zarządu nie można domniemywać. Dalej organ odwoławczy podniósł, że potwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni - na potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu przedmiotowym gruntem objętym wnioskiem uwłaszczeniowym z dnia 13 grudnia 2005 r. - powołuje się na odpis z księgi wieczystej nr [...] (po migracji aktualnie księga wieczysta nr [...]), w której w dziale [...] widnieje wpis prawa własności na rzecz: "Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K.". Minister podkreślił, że zgodnie z kolejnymi ustępami § 4 przytoczonego wyżej rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2. W odpowiedzi na pismo Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. z 2 lipca 2014 r. spółka Polskie Koleje Państwowe S.A., pismem z 22 marca 2017 r. wskazała, iż wnioskowane do uwłaszczenia działki położone w S., nie są zajęte infrastrukturą kolejową. Natomiast na potwierdzenie przekazania przedmiotowych działek w zarząd nie przedłożyła żadnych dokumentów. W ocenie Ministra żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym w W. do przedmiotowej nieruchomości. Minister wyjaśnił, że takim dokumentem nie jest odpis z księgi wieczystej nr [...] (aktualnie księga wieczysta nr [...]), w której w dziale [...] widnieje zapis "Skarb Państwa - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w K."; gdyż podstawą tego wpisu są akty własności ziemi z lat 1972 - 1974 oraz umowy sprzedaży zawarte w latach 1975 - 1981. Podstawy wpisu do księgi wieczystej nr [...] - powyższe dokumenty - nie wskazują na istnienie prawa zarządu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, a potwierdzają jedynie tytuł prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenia Wojewody co do tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 200 ust. 1 u.g.n. - nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie., niespełnienie którejkolwiek z nich (nawet przy spełnieniu pozostałych), uniemożliwia skorzystanie z możliwości uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 maja 2022r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w W., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a w zw. z art. 75 § 1 ad initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej jako u.g.n.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998r. Nr 23, poz. 120) poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w W., co winno doprowadzić do przyjęcia, że Polskie Koleje Państwowe nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji Wojewody Śląskiego oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 18 maja 2022 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem, kluczowe dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe PKP) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. Tego rodzaju dokumentami kreującymi prawo zarządu skarżąca spółka (uprzednio przedsiębiorstwo) nie legitymuje się. Zdaniem skarżącej, wystarczające dla udokumentowania zarządu do spornych nieruchomości - na datę 5 grudnia 1990 r. - jest brzmienie wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. (KW nr [...]). Ze stanowiskiem PKP S.A. jednak nie sposób się zgodzić. Jak słusznie wskazał Minister korzystanie przez przedsiębiorstwo ze spornych nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. w żaden sposób nie potwierdza prawa zarządu. Wpis w księdze wieczystej i powołane tam tytuły na podstawie, którego prawo własności powstało w żaden sposób nie nawiązują do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Prowadzone przez organ wojewódzki postępowanie wyjaśniające okazało się bezskuteczne. Co istotne sama skarżąca spółka w piśmie z 22 marca 2017 r. wskazała, że wnioskowane do uwłaszczenia działki położone w S., nie są zajęte infrastrukturą kolejową, zaś na potwierdzenie przekazania spornych działek w zarząd nie przedłożyła żadnych dokumentów. Jeśli więc organ podejmował działania w celu odszukania dokumentów mogących potwierdzać okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - co miało miejsce zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie – to nie sposób skutecznie postawić organowi zarzut naruszenia w toku procedowania sprawy przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się w braku podjęcia działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Skoro zatem w toku postępowania wyjaśniającego nie pozyskano dowodu potwierdzającego sprawowanie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. prawnie ustanowionego zarządu co do działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],nr [...] i nr [...] – to uzasadnione jest wnioskowanie, że władanie nimi przez ten podmiot miało jedynie charakter faktyczny. To z kolei wykluczało możliwość potwierdzenia na jego rzecz konwersji z mocy art. 200 u.g.n. owego władania w prawo użytkowania wieczystego. Orzekając zatem o odmowie uwłaszczenia Wojewoda nie naruszył przepisu art. 200 ust. 1 u.g.n. Nie naruszył go w związku z tym także Minister Rozwoju i Technologii utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.