I OSK 1919/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1468/22 w sprawie ze skargi A.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1468/22, oddalił skargę A.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.I. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 64 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przez "uzasadnione okoliczności" (stanowiące podstawę do zwolnienia danej osoby z odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS) należy rozumieć okoliczności związane wyłącznie ze stanem zdrowia osoby zobowiązanej (lub członków jej rodziny) albo nagłym pogorszeniem się sytuacji materialnej wyłącznie w wyniku zdarzeń losowych niezależnych od woli zobowiązanej (jak np. klęski żywiołowe), a tym samym za okoliczności takie nie sposób uznać "obniżenia poziomu życia" - podczas gdy brak możliwości przeznaczenia przez stronę środków na pokrycie opłaty za pobyt członka rodziny w DPS w wyższej kwocie (z uwagi na konieczność ponoszenia przez stronę innych wydatków, związanych z zaspokajaniem podstawowych, bieżących potrzeb życia codziennego) oraz ogólnie sytuacja finansowa strony (analiza budżetu domowego pod kątem dochodu i wydatków) mieści się w otwartym katalogu przesłanek umożliwiających uzyskanie zwolnienia na podstawie art. 64 ustawy, a ponadto przepisy nie mogą być tak interpretowane, że prowadziłoby to do nałożenia na stronę obowiązku, który strona nie może zrealizować; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., przez uznanie zarzutów podniesionych w skardze przez Skarżącą za nietrafne (z uwagi na przyjęcie, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały prawidłowej oceny sytuacji finansowej Skarżącej, w szczególności zaś charakteru ponoszonych przez nią wydatków i uznaniu ich jako "zbędnych", tj. niezwiązanych z zaspokajaniem jej podstawowych, usprawiedliwionych potrzeb życia codziennego), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez sąd jako bezzasadnej - podczas gdy organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się naruszenia w/w przepisów prawa (poprzez dokonanie błędnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w postaci dokumentów złożonych przez Skarżącą do akt, a pokazujących rodzaj oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków oraz uzyskiwanych dochodów), co z kolei skutkowało błędnym uznaniem, że sytuacja materialna Skarżącej pozwala jej na ponoszenie opłaty za pobyt córki w DPS w kwocie 500 zł miesięcznie. W oparciu o tak postawione zarzuty, niniejszym wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.); 2) ewentualnie (tj. na wypadek uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona) - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organów administracji publicznej obu instancji w całości (art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a.); 3) rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.); 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i - w ocenie składu orzekającego - okazały się nieusprawiedliwione. Z uwagi zaś na istotę sporu, zarzut materialonoprawny, dotyczący naruszenia art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej: u.p.s.) należało rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia przepisów procesowych w postaci: art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., Przypomnieć jedynie należy, że w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji częściowo zwolniły skarżącą z ponoszenia opłaty za pobyt jej niepełnosprawnej córki w domu pomocy społecznej, uznając, że nie spełnia ona przesłanek warunkujących to zwolnienie poniżej kwot wskazanych w decyzji organu I instancji. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił następnie Sąd Wojewódzki poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, iż z ustaleń organów wynikających z akt sprawy wynika, że odwołująca się prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a je dochód wyniósł odpowiednio w lipcu 2021r. 4 355,67 zł (z wynagrodzenia dokonano dobrowolnych potrąceń na kwotę 349,96 zł), a w sierpniu 2021 r. 4 260,34 zł (z wynagrodzenia dokonano dobrowolnych potrąceń na kwotę 264,14 zł). Organ I instancji ustalił zatem, że dochód strony jest wyższy od kwoty 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty 2 103,00 zł. Natomiast od dnia 1 stycznia 2022 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 776,00 zł, zatem 300% tego kryterium stanowi kwota 2 328,00 zł. W ocenie organu przeprowadzona analiza budżetu domowego nie uzasadnia częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 lipca 2022 r. do wysokości 300,00 zł miesięcznie, a następnie w zaskarżonym pkt 4 decyzji orzekł o częściowym zwolnieniu odwołującej się z ponoszenia opłaty określonej w pkt. 2 ww. decyzji w taki sposób, że we wskazanym okresie ustalił opłatę w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Z wysokością pobieranej opłaty nie godzi się skarżąca i we wniesionej skardze kasacyjnej podnosiła, iż z uwagi na obciążenia finansowe, które musi ponosić, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie występowały uzasadnione okoliczności, które przemawiały za większym zwolnieniem jej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt niepełnosprawnego dziecka w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 64 pkt 2 u.p.s. uznając, że przepis ten odnosi się przede wszystkim do sytuacji materialnej osoby zobowiązanej i skupiając się jedynie na jej dochodach i posiadanych środkach zdeponowanych na rachunku bankowym. Tymczasem sytuacja dochodowa skarżącej i jej twierdzenia, że będzie obciążona dodatkowymi wydatkami, nie mogła być jedyną przyczyną uzasadniającą możliwość zastosowania przedmiotowej ulgi, albowiem było to sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 64 pkt 2 u.p.s. Odnosząc się do powyższych twierdzeń w pierwszej kolejności należy wskazać, że - po myśli art. 60 ust. 1 u.p.s. - pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Zobowiązanymi zaś do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Przepis art. 64 u.p.s. przewiduje natomiast możliwość zwolnienia osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie, na jej wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w szczególności, jeżeli: 1. wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2. występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3. małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6. osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Z konstrukcji art. 64 u.p.s. wynika zatem, że decyzja, wydawana na jego podstawie, ma charakter uznania administracyjnego. Tym samym wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co oczywiście nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola uznania administracyjnego jest tym niemniej w takim przypadku ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Organ ma zatem w takim przypadku obowiązek szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniających zakres jej ewentualnego zastosowania, a co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Istotne jest przy tym, że z uwagi na fakt, iż uiszczanie opłaty przez zstępnego za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej stanowi - dla osoby zobowiązanej - obciążenie finansowe, zasadniczo główną przesłanką zastosowania przedmiotowego zwolnienia powinna być sytuacja materialna osoby zobowiązanej. Zwolnienie to nie powinno więc nastąpić, jeżeli - pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 ustawy okoliczności - osoba obowiązana byłaby w stanie ponosić opłatę za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej. Takie rozumienie omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z głównymi założeniami instytucji pomocy społecznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że środki publiczne, przeznaczane na udzielanie świadczeń z pomocy społecznej, są ograniczone, a zwolnienie wstępnego z opłaty za pobyt jego zstępnego w domu pomocy społecznej skutkuje obowiązkiem poniesienia tej opłaty przez gminę, co z kolei przekłada się na zakres pomocy udzielanej najbardziej potrzebującym. Zatem z uwagi na otwarty katalog przesłanek, mogących stanowić podstawę zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, organy winny dokonywać oceny ich spełnienia w kontekście sytuacji materialnej wnioskującego o zwolnienie z opłat, aby wykluczyć możliwość uzyskania takiego zwolnienia przez osobę, która w rzeczywistości byłaby w stanie opłaty te ponosić. Jedną z przesłanek warunkujących zwolnienie zobowiązanego z obowiązku wnoszenia opłaty jest zawarta w pkt 2 omawianego przepisu przesłanka istnienia "uzasadnionych okoliczności", która nie została sprecyzowana przez ustawodawcę. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że w zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Organ rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie zatem decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Przy czym nie można doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa (np. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., I OSK 1575/20; wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., I OSK 841/21 publik. CBOSA). Zatem sytuacja materialna strony oraz sposób wydatkowania posiadanych środków finansowych pozostają w ścisłym związku z przesłanką wystąpienia "uzasadnionych okoliczności" i również podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s., na co - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - zwracał uwagę Sąd I instancji dokonując wykładni powyższego przepisu. Wykładając omawiany przepis w powyższy sposób, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ustalony w sprawie stan faktyczny, odnoszący się do sytuacji: rodzinnej, zdrowotnej i materialnej skarżącej nie dawał podstaw do przyjęcia, iż zachodziły w tym przypadku przesłanki, uzasadniające zwolnienie skarżącej z obowiązku uiszczania opłat za pobyt jej niepełnosprawnej córki w domu pomocy w wyższej wysokości. Analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że stanowisko skarżącej jest - de facto - jedynie polemiką z przyjętą w tym zakresie przez Sąd oceną stanu faktycznego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku uznania wszystkich wydatków wskazanych przez skarżącą jako wydatków niezbędnych (m.in. wydatki na fryzjera, sport edukację, dodatkowe ubezpieczenie zdrowotne), Sąd stanął na stanowisku że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazane wydatki nie są wydatkami niezbędnymi w sytuacji skarżącej. W tego rodzaju sprawach nie można brać pod uwagę jedynie interesu indywidualnego, ale również należy mieć na względzie interes społeczny, zatem nie sposób przyjąć, że wspomniane wydatki mogłyby prowadzić do zwolnienia skarżącej w większym zakresie z obowiązku wnoszenia odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Konkludując, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej analizy sytuacji: materialnej, osobistej oraz rodzinnej skarżącej i - nie naruszając granic uznania administracyjnego - orzekły o odmowie jej zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w postaci art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. są niezasadne. W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.