II GSK 2334/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 33/25 w sprawie ze skargi F. w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia wymagań dotyczących audycji i innych przekazów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2025 r. VI SAB/Wa 33/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...], zwanej dalej: "skarżącą", na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, dalej: "Przewodniczącego KRRiT", "organu" albo "skarżącego kasacyjnie", w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przez nadawcę wymagań wobec audycji i innych przekazów w punkcie: 1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 6 sierpnia 2023 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku wskazanego w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5 000 zł; 4. przyznał od Przewodniczącego KRRiT na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2 500 zł; 5. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną do powyższego orzeczenia wywiódł Przewodniczący KRRiT, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA"), że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym zaś razie o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Przewodniczącego KRRiT zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", zaskarżonemu wyroki zarzucono naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 w zw. z pkt 8 i 9 oraz w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 ppsa przez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego oraz stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, że organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa przez nieprawidłowe zastosowanie art. 61 § 1 i art. 61a kpa w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 i 153 ppsa oraz nieprawidłowe niezastosowanie art. 249 kpa w zw. z art. 237 kpa przez przyjęcie, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w stosownej formie procesowej w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia skarżącej, podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje na niezasadne zobowiązanie organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu; 3) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 133 § 1 zdanie pierwsze ppsa, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa przez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy świadczą o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem, że Organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z takim naruszeniem prawa oraz stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i zasadą szybkości postępowania, w sytuacji gdy przyjmując, że bezczynność organu miała miejsce, całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia stwierdzenia, że ewentualna bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 2, art. 154 § 6, art. 133 § 1 zdanie pierwsze ppsa, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa przez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zarówno co do zasady, jak i w określonej wysokości, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 5 000 zł oraz przyznaniem od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 500 zł, w sytuacji gdy przyjmując, że bezczynność organu miała miejsce, całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny ani przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, tak co do zasady, jak i co do wskazanych wyżej oraz określonych w zaskarżonym wyroku wysokości. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i wojewódzki sąd administracyjny. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły enumeratywnie wyliczone okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania zarzutów kasacyjnych. Z powyższego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przewodniczący KKRiT podniósł w skardze kasacyjnej szereg rozbudowanych zarzutów, lecz dokonując kompleksowej oraz negatywnej oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania przez skarżony organ pozytywnej oceny prawnej kontrolowanego wyroku w przedmiocie rażącej bezczynności Przewodniczącego KRRiT w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 6 sierpnia 2023 r. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie, uzasadniają przy tym łączne ich rozpoznanie. Zdaniem NSA, przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem Przewodniczącego KRRiT, że złożone w przedmiotowej sprawie przez skarżącą, będącą fundacją i działającą jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa (por. uchwałę NSA z 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05), pismo z 6 sierpnia 2023 r., stanowiące wniosek o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 urt) w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 urt, podlegało rozpatrzeniu w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII kpa. O ile bowiem prawdą jest, że osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które nie mają statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 kpa, mogą występować do Przewodniczącego KRRiT o wszczęcie postępowania sankcyjnego na podstawie art. 53 ust. 1 urt jedynie jako skarżący w rozumieniu art. 221 § 3 kpa, o tyle w odniesieniu do organizacji społecznych składających wnioski o wszczęcie w tym zakresie z urzędu postępowania zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 31 § 1-3 kpa, a obowiązkiem organu jest podjęcie w takim wypadku – po rozważeniu przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 kpa – rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku przez wydanie postanowienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 urt (art. 31 § 2 kpa). Konsekwencją dokonania przez Przewodniczącego KRRiT błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów było powstanie stanu bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania, a w dalszej kolejności złożenie przez tę stronę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że skarżąca nie składała Przewodniczącemu KRRiT wniosku w trybie Działu VIII kpa, ale żądała wszczęcia postępowania o nałożenie kary, zatem jej żądanie wymagało rozstrzygania w trybie procesowym, a nie działania na podstawie art. 249 kpa. Stąd zarzuty wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie NSA, odmiennym zagadnieniem jest jednak ocena merytoryczna spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 urt. W tym zakresie konieczne jest niezwłoczne zajęcie stanowiska przez skarżony organ i nadanie mu formy procesowej postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa. Niezależnie bowiem od wątpliwości doktrynalnych w tym zakresie – nie można negować faktu, że w ww. sprawie występuje co najmniej jedna strona (nadawca), której interesu prawnego w formie potencjalnego obowiązku dotyczy to postępowanie, a zatem organizacja społeczna jest uprawniona do żądania wszczęcia z urzędu postępowania zmierzającego do konkretyzacji powyższego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wskazując bezczynność Przewodniczącego KRRiT, nie twierdził jednak, że organ ma wydać konkretną decyzję odnoszącą się do kary z art. 53 ust. 1 urt. WSA w Warszawie stwierdził tylko, że Przewodniczący KRRiT ma zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej, stosownie do tego jak może to żądanie zostać ocenione na gruncie prawa materialnego. Załatwienie to ma mieć charakter procesowy i przy takim ujęciu procesowym sprawy NSA nie podziela twierdzeń skargi kasacyjnej, że zadość powyższemu czyni pisemne zawiadomienie skarżącej na temat jej żądania. Konsekwencją tego musi być stwierdzenie, że nietrafne są zarzuty wskazane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Skutkiem stwierdzenia niedziałania organu w sposób prawem nakazany musi być bowiem uznanie jego bezczynności, a konsekwencją tego ma być wyznaczenie terminu do wydania aktu lub podjęcia prawem nakazanych czynności. W taki sposób orzekł Sąd pierwszej instancji, zatem nie można temu Sądowi stawiać zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Z tej przyczyny nie jest również usprawiedliwiony zarzut wskazany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozstrzygnięcie przewidziane zatem w art. 149 § 2 ppsa, tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków), pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnemu (uznaniu sędziowskim), a ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego. Dotyczy to zarówno przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 ppsa, jak i przypadku, gdy nie znalazł ku temu podstaw. Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Z użytej w art. 149 § 2 ppsa formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany, do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny, co oznacza, że nie jest w tym zakresie związany treścią wniosku, jak i brak wniosku skarżącego, nie uniemożliwia mu przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 ppsa w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien jednak uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną – ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Przewodniczącego KRRiT, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 2 ppsa. WSA w Warszawie wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się, podejmując decyzję o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i ustalając jej kwotę, podobnie jak wymierzając organowi grzywnę. WSA wyraźnie bowiem podniósł, że zastosowanie wskazanego środka prawnego jest konsekwencją uznania, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zasądzona kwota tytułem sumy pieniężnej, jak i grzywny, w ocenie NSA, wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe, sprzeczne z zasadą szybkości postępowania, zachowanie organu. Nie budzi również wątpliwości, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei § 3 powołanego przepisu stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania z urzędu pochodzi z 6 sierpnia 2023 r. i do dnia dzisiejszego nie został on rozpoznany, w sytuacji gdy już 20 lutego 2024 r. w podobnym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swój pogląd na temat interpretacji art. 31 § 1 i § 2 kpa w kontekście żądania wszczęcia przez Przewodniczącego KRRiT postępowania na podstawie art. 53 ust. 1 urt. Wykładnia przepisów proceduralnych w tym zakresie nie mogła więc budzić już wątpliwości. Wobec powyższego termin określony w art. 35 § 3 kpa został wielokrotnie przekroczony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.