I GSK 445/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 4837/21 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr PO.rm.027.13.2021(3) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 4837/21 – w sprawie ze skargi M. D. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ lub Minister RiRW) z dnia 11 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym – w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister RiRW) z 28 czerwca 2021 r., w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w 24 czerwca 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister RiRW, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię art. 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014, s. 69, ze zm.; dalej: rozporządzenie 809/2014) w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505; dalej: ustawa o ARiMR), w zw. z art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325; dalej: o.p.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że cyt. "(...) rozbudowany wzorzec kontroli wydanego postanowienia Prezesa ARiMR budzi oczywiste wątpliwości, Prezes ARiMR rażąco naruszył normę prawną niewyrażoną wprost w żadnym z ww. przepisów, wyinterpretowaną z szeregu przepisów prawnych rożnych aktów normatywnych (czyli z rozbudowanego układu normatywnego) (...) żaden z ww. przepisów nie wyraża w sposób jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych, normy, zgodnie z którą organ I instancji ARiMR dokonuje ustalenia wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a organ odwoławczy ARiMR rozstrzyga w sprawie zobowiązania, które już istnieje", co doprowadziło WSA do błędnej konkluzji, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt I postanowienia Prezesa ARiMR nr 9/DZN/P/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - co skutkowało uchyleniem prawidłowych rozstrzygnięć organu obydwu instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) poprzez błędną ocenę, że postanowienie Prezesa ARiMR nr 9/DZN/P/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. nie jest dotknięte wadą nieważności - co skutkowało uchyleniem prawidłowych rozstrzygnięć organu obydwu instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w przypadku nie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, polegającej na tym, że w sprawie występuje przepis niejednoznaczny, powodujący wątpliwości interpretacyjne nie można było prowadzić postępowania nieważnościowego, podczas gdy, w ocenie Ministra RiRW, zbadanie przesłanki rażącego naruszenia prawa polegającej na występowaniu w sprawie niejednoznacznego lub jednoznacznego przepisu może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania, przy zapewnieniu jednostce prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło WSA do błędnej konkluzji, że brak wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie powinien się zakończyć decyzją merytoryczną, a rozstrzygnięciem formalnym w postaci odmowy wszczęcia postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uchyleniem obydwu rozstrzygnięć organu i umorzeniem postępowania administracyjnego. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Zgłoszone zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie wskazuje, że są one względem siebie komplementarne. Organ zmierza bowiem do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (rażące naruszenie prawa). Zarzuty te zatem rozpoznano łącznie. Nie są one zasadne. Prawidłowo Sąd I instancji przypomniał specyfikę postępowania nieważnościowego oraz wskazał, że jego celem jest ocena kontrolowanego postanowienia pod kątem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ kontrolowane przez WSA postanowienie dotyczyło stwierdzenia nieważności z powodu rażącego prawa, w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku wskazano oraz wyjaśniono przesłanki decydujące o zaistnieniu takiej wady. Przypomnieć w tym miejscu należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie). Organ podnosi m.in., że wyinterpretowana z przepisów art. 7 ust. 2 rozporządzenia 809/2014 w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy o ARiMR, w zw. z art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1 i art. 53 § 1 o.p. norma nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Poza tym, odwołując się do przesłanek rażącego naruszenia prawa, wskazuje, że w postanowieniu wykazano, iż w przypadku pozostawienia w obiegu zakwestionowanej części postanowienia zobowiązany do zwrotu pomocy nie uiściłby części odsetek, do których zapłaty są zobowiązani wszyscy inni dłużnicy znajdujący się w podobnej sytuacji. Takie skutki ekonomiczne nie dają się pogodzić z zasadą praworządności. W nauce prawa i w judykaturze nie ma zasadniczo wątpliwości co do tego, że błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do sprawy niniejszej. Podkreślić przy tym należy, że oczywistość naruszenia prawa jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego polegać ma na rzucającej się prima facie ("rzucającej się w oczy") sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisami stanowiącymi jej podstawę. W stanie zaś sprawy, w którym wzorzec normatywny budowany był o pięć przepisów, przy czym część z nich, tj. przepisy Ordynacji podatkowej stosowane były odpowiednio (co wymagało dokonania także określonych zabiegów interpretacyjnych) nie sposób uznać, że naruszenie prawa wskazywane przez organy w uchylonych przez WSA postanowieniach mają charakter oczywisty. To zaś powoduje niezasadność dalszej argumentacji skarżącego kasacyjnie organu w odniesieniu do pozostałych przesłanek zaistnienia nieważności, ponieważ wymienione wcześniej przesłanki tej kwalifikowanej wady aktu (w tym przypadku: postanowienia) muszą wystąpić łącznie. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, wobec tego - na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 p.p.s.a. - orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).