II OSK 367/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia NSA Mirosław Gdesz, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 514/22 w sprawie ze skargi B.L. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 29 września 2022r., sygn. akt II SA/Bk 514/22, oddalił skargę B. L. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (PINB) w dniu 8 kwietnia 2021r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo, jak ustalił organ, ww. działka zabudowana jest ciągiem betonowych schodów i dojść szerokości 205 cm obłożonych kamieniem. Od linii brzegowej rzeki [...] biegnie poziomy odcinek długości 735 cm, 17 stopni długości 47 cm i wysokość każdego stopnia ok. 14 cm. Następnie poziomy odcinek długości 455 cm, 10 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Kolejno poziomy odcinek o długości 240 cm, 11 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Inwestor B. L. w trakcie kontroli oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w [...] (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w ciągu ostatniego roku, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i [...]. Na obszarze tym zabrania się m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki, co wynika wprost z zapisów uchwały Rady Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 2003r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i [...]. Kontrolowana inwestycja zlokalizowana jest też na obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina [...]" oraz w strefie NATURA 2000. Przedmiotem kontrolowanego aktualnie postępowania administracyjnego organ uczynił ciąg schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem. Co do innych obiektów znajdujących się na ww. działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach prowadził odrębne postępowania o znakach [...], [...], [...] oraz [...]. PINB stwierdził, że skoro inwestycja polegająca na wybudowaniu ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, to w sprawie zastosowanie miała regulacja z art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022r. nr [...] wstrzymał B. L. roboty budowlane prowadzone przy budowie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. Dodatkowo poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) rozpatrując zażalenie inwestora, postanowieniem z dnia 27 maja 2022r. nr [...], utrzymał powyższe postanowienie PINB w mocy. Przyjmując za organem I instancji, że skoro budowa ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor wymaganym pozwoleniem na budowę nie dysponuje, to w świetle art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane konieczne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia PWINB wyjaśnił, że pozwolenie na budowę z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...] Starosty Siemiatyckiego nie obejmuje jakichkolwiek ciągów schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem. Jak podkreślił przedmiotowa decyzja zawiera jednoznaczne stwierdzenie, że "Budowa budynku rekreacyjnego, przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i dotychczasowe funkcjonowanie obszarów chronionych. Projektowana inwestycja pozostaje również w zgodności z funkcją zabudowy na działce". Odnosząc powyższy wymóg do ustalonego stanu faktycznego na gruncie PWINB uznał, że ciąg schodów będący przedmiotem niniejszego postępowania narusza bezspornie linię zabudowy ustanowioną w odległości 25,00 m od linii brzegowej rzeki, a tym samym warunki wydanego pozwolenia na budowę. Końcowo organ poinformował inwestora, że termin na złożenie wniosku o legalizację, zgodnie z treścią art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, biegnie od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne, tj. od dnia 27 maja 2022r. Skargą B. L. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 33 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: P.b.). Prawidłowo stosując powyższe przepisy organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie dalszych robót budowlanych oraz poinformowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji, czyli orzeczenia ostatecznego (art. 48a ust. 3 P.b.). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., został również bez naruszenia prawa pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczenia (sposób ten przedstawiono w uzasadnieniu postanowienia PINB, które zostało utrzymane w mocy i zaakceptowane zaskarżonym postanowieniem). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie jest sporny fakt wybudowania przez skarżącego ciągu betonowych schodów i dojść szerokości 205 cm obłożonych kamieniem. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego od linii brzegowej rzeki [...] biegnie poziomy odcinek długości 735 cm, 17 stopni długości 47 cm i wysokość każdego stopnia ok. 14 cm. Następnie poziomy odcinek długości 455 cm, 10 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Kolejno poziomy odcinek o długości 240 cm, 11 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego ciągu betonowych schodów i dojść betonowych na gruncie, a wymienione roboty budowlane, nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowych ustaleń wynika, że na budowę ww. schodów i dojść betonowych na gruncie inwestor powinien posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zasadą wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego jest bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że dany stan faktyczny kwalifikuje się pod art. 29-31 Prawa budowlanego. O takiej kwalifikacji nie może być mowy w przypadku kontrolowanej inwestycji o wskazanych powyżej parametrach. W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji prawidłowo zakwalifikowały ciąg schodów zewnętrznych i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem, wykonanych przez skarżącego jako roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiadał, to uzasadnione było wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie bez wymaganego pozwolenia dalszych robót budowlanych przy budowie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. Wprawdzie B. L. stwierdził w skardze, że przedmiotowy ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem został wykonany na podstawie decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021 r. znak [...] nr [...]udzielającej mu pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej, o następujących parametrach technicznych: pow. zab. 118,72 m², pow. użytkowa 189,35 m², kubatura 603,00 m³, oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego o Kubaturze 752,12 m³, zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] w m. [...] gm. [...], w jednostce ewidencyjnej [...][...], w obrębie ewidencyjnym [...] [...]. Tym niemniej analiza przedmiotowego pozwolenia na budowę nie pozostawia wątpliwości, że nie obejmuje ono żadnego ciągu schodów i dojść betonowych w sąsiedztwie linii brzegowej rzeki [...]. Co więcej, jak trafnie zasygnalizował organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa decyzja zawiera stwierdzenie: "Budowa budynku rekreacyjnego, przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1 %, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i dotychczasowe funkcjonowanie obszarów chronionych. Projektowana inwestycja pozostaje również w zgodności z funkcją zabudowy na działce". Nie ulega zatem zdaniem Sądu wątpliwości, że sporny ciąg schodów i dojść betonowych będący przedmiotem niniejszego postępowania, który narusza linię zabudowy ustanowioną w odległości 25,00 m od linii brzegowej rzeki, nie został wybudowany na podstawie powyższego pozwolenia na budowę. Nieuzasadnione jest zatem w ocenie Sądu twierdzenie, że skoro decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021r. nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, to uprawnia do prowadzenia wszelkich robót budowlanych na ww. działce. Na podstawie ww. pozwolenia na budowę można wykonać tylko te roboty, które zostały w nim określone zgodnie z przedłożonym wcześniej projektem. Skoro zaś projekt budowlany, ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje wykonanego przez skarżącego ciągu betonowych schodów i dojść betonowych na gruncie, to stwierdzić należy, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu w kontekście ram prowadzonego postępowania niezrozumiałe jest też stwierdzenie skarżącego, że "opisane w zaskarżonej decyzji ogrodzenie błędnie kwalifikowane jako mur oporowy, jest zaznaczone na załączonym do wniosku planie zagospodarowania działki, przez co stało się elementem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] i pozostaje w obrocie prawnym". Sąd podkreślił, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest ciąg betonowych schodów i dojść betonowych na gruncie, a nie "ogrodzenie". Stąd też zaprezentowana przez skarżącego argumentacja pozostaje bez żadnego wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, że będące przedmiotem prowadzonego postępowania betonowe schody i dojścia betonowe stanowią roboty budowalne wybudowane samowolnie, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a taką decyzją nie legitymuje się skarżący. Organy nadzoru budowlanego słusznie zatem wdrożyły procedurę legalizacyjną, której pierwszym etapem jest wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1pkt 1 i ust. 3 P.b. Skargą kasacyjną B. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. art. 82 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędnie uznanie, że PINB, a nie WINB jest organem pierwszej instancji w sprawie niniejszej, II. art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędnie uznanie, że PINB, a nie WINB jest organem pierwszej instancji w sprawie niniejszej, III. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem, tj. naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót przez PINB w sytuacji, kiedy wyłącznie właściwym do ewentualnego wydania takiego postanowienia co do muru oporowego i urządzenia towarzyszącego położonego w odległości 25.0 metrów od linii brzegowej rzeki [...] jest WINB, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu, IV. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem, tj. naruszenie art. 33 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót przez PINB w sytuacji, kiedy wyłącznie właściwym do ewentualnego wydania takiego postanowienia co do muru oporowego i urządzenia towarzyszącego położonego w odległości 25.0 metrów od linii brzegowej rzeki [...] wyłącznie właściwym jest WINB, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował NSA, iż B. L. z dniem 28 stycznia 2022 r. przestał być właścicielem działki nr [...] w m. [...], gm. [...] i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej złożonej przez osobę nieuprawnioną. Nowy właściciel to A. T. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2025 r. przedłożyła na poparcie skargi kasacyjnej: decyzję o pozwoleniu na użytkowanie muru oporowego wbudowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] wydaną przez Podlaskiego WINB w dniu 18 lutego 2025 r. jak również decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie legalizacji urządzenia wodnego w postaci zmiany ukształtowania terenu przyległych do wód mających wpływ na warunki przepływu wód w tym murów oporowych oznaczonych w decyzji jak nr 5 do 13. W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2025 r. A. T. przyłączyła się do skargi kasacyjnej B. L. i oświadczyła, że jej zdaniem ciąg schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem stanowi urządzenie towarzyszące w rozumieniu prawa wodnego umożliwia dojście i konserwacje murów oporowych szczegółowo wymienionych w prawie wodnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw a Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, że odpowiada ono prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., stąd skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez WSA w Białymstoku było postanowienie PWINB z dnia 27 maja 2022r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 6 kwietnia 2022r. nr [...]wstrzymujące B. L. roboty budowlane prowadzone przy budowie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. Wydanie powyższego postanowienia oparte było na ustaleniu, że skoro ww. inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, to w sprawie zastosowanie miała regulacja z art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr [...], PINB wstrzymał B. L. roboty budowlane prowadzone przy budowie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. Dodatkowo poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.). Z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że w skardze tej wskazano na naruszenie art. 33 ustawy Prawo budowlane, który posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję, gdyż składa się z dziewięciu ustępów (nie licząc uchylonych ustępów 3 i 4), z których jeden (ust. 2) dzieli się na liczne kolejne jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 33 ustawy Prawo budowlany dotyczy ten zarzut. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia ocenę zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować, uzupełniać czy zmieniać przytoczone podstawy kasacyjne ani też nie domyślać się, o naruszenie którego przepisu chodziło autorowi skargi kasacyjnej. Mając natomiast na względzie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zwrócenia uwagi wymaga, że w istocie zmierzają one do podważenia prawidłowości dokonanej przez organy i uznanej za prawidłową przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji prawnej spornej inwestycji jako obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, którego powstanie powinno być - zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, która to kwalifikacja prawna przesądzała o właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji w tej sprawie (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Zarówno bowiem przywołany w podstawach skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, jak i zarzut naruszenia art. 82 ust. 3 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ww. ustawy, oparty został na stanowisku, zgodnie z którym sporny ciąg betonowych schodów i dojść stanowi obiekt towarzyszący dla obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich (art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), a zatem organem I instancji w tej sprawie powinien być stosownie do treści art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadniał wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, że ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, wskazać należy, że w trakcie ustaleń poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach w wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. ustalono, że działka o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...], zabudowana jest ciągiem betonowych schodów i dojść o szerokości 205 cm obłożonych kamieniem (od linii rzeki [...] biegnie poziomy odcinek o długości 735 cm, 17 stopni długości 47 cm i wysokości każdego stopnia ok. 14 cm, następnie poziomy odcinek długości 455 cm, 10 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm, następnie poziomy odcinek o długości 240 cm, 11 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm). Jak słusznie przyjęto w sprawie, budowa ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem nie jest wymieniona w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane, a zatem stosownie do treści art. 28 ust. 1 ww. ustawy ich realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie nie można podzielić wyrażanego przez stroną skarżącą stanowiska, że przedmiotowy ciąg stanowi obiekt towarzyszący obiektom hydrotechnicznym piętrzącym, upustowym, regulacyjnym oraz kanałom i innych obiektom służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o jakim mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, za urządzenia lub budowle służące kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystaniu z tych zasobów uznać należy takie obiekty jak urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, obiekty energetyki wodnej, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika natomiast, aby sporny ciąg betonowych schodów i dojść służył kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystaniu z tych zasobów czy też stanowił obiekt towarzyszący takim jak wymienione powyżej urządzeniom lub budowlom. Okoliczności tej strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała też na etapie postępowania sądowoadministracyjnego czy to przed Sądem pierwszej instancji czy w złożonym środku odwoławczym od wyroku tego Sądu z 29 września 2022 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporny ciąg pieszy służy przede wszystkim skumunikowaniu posadowionych na nieruchomości budynków z pozostałymi elementami infrastruktury (m.in. parkingiem, ogródkiem, tarasem, zadaszeniami). W związku natomiast z tym, że jak wynika z ustaleń organu, w tym oświadczenia obecnego w trakcie przywołanych powyżej kontroli inwestora B. L., sporna inwestycja powstała w ciągu roku poprzedzającego kontrole przeprowadzone przez organ i bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach jako organ właściwy w związku z treścią art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy wstrzymał B. L. roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego ciągu schodów i dojść betonowych i poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisów organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3). Nie doszło tym samym w tej sprawie do naruszenia przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zatem odnieść zamierzonego przez jej autora skutku. Odnośnie złożonego przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. wniosku o odrzucenie niniejszej skargi kasacyjnej jako wniesionej przez osobę nieuprawnioną, bowiem z dniem 28 stycznia 2022 r., w związku z zawarciem umowy sprzedaży, przestał on być właścicielem działki, na której zlokalizowany jest będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, stwierdzić należy, że w okolicznościach tej sprawy nie ziściły się przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej z przyczyn podmiotowych. Pomimo bowiem sprzedaży działki o nr geod. [...] w m. [...] B. L. jako inwestor spornych robót budowlanych a także skarżący, nadal pozostaje stroną niniejszego postępowania (zob. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 32 p.p.s.a.). Na koniec należy podnieść, iż przedstawione przez skarżącego do pisma procesowego z dnia 29 kwietnia 2025 r. potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2025 r. znak [...]oraz decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 grudnia 2023 r. znak [...]nie mogły być uwzględnione przez Sąd odwoławczy. Sąd administracyjny - co do zasady - ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Poza tym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Niemniej jednak podstawowe znaczenie dla nieuwzględnienia obu tych dowodów ma okoliczność, iż są to niewątpliwie decyzje wydane w 2023 i 2025 r. już po wydaniu zaskarżonego a ocenianego przez Sądy administracyjne postanowienia z dnia 27 maja 2022 r. Zasadą jest bowiem orzekanie według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu, natomiast wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływają na wynik sądowej kontroli legalności. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.