II OSK 1465/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 936/23 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 8 sierpnia 2023 r. znak SKO.ZP/40/26/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 936/23 oddalił skargę A.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.ZP/40/26/2023 umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza G. z 22 maja 2023 r. nr GK.6733.1.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., gmina G.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu była ocena, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie lokalizacji ww. inwestycji. Sąd Wojewódzki podzielając stanowisko organu odwoławczego stwierdził, że skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: Kpa). Podkreślono, że interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, a nie z subiektywnego przekonania o uciążliwości inwestycji. W oparciu o przedłożoną przez inwestora analizę oddziaływania pól elektromagnetycznych Sąd uznał, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej i nie obejmuje nieruchomości należących do skarżącej, które położone są w odległości około 400 m od terenu inwestycji. W konsekwencji stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. 2. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 1 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa), poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, których skutkiem stało się wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ administracji publicznej w sposób właściwy i wyczerpujący ustalił okoliczności faktyczne sprawy, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło wszystkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, pomijając przy tym w zupełności interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) art. 28 Kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w prowadzonym przed organem administracji publicznej postępowaniu administracyjnym, podczas gdy A.S. z uwagi na posiadany interes prawny spełnia wymogi bycia stroną postępowania administracyjnego i w konsekwencji niedostrzeżenie, że organ pierwszej instancji, naruszył normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu wyłącznie z przedstawionej przez inwestora analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach i gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) oraz dołączonych map terenu, a zaniechał przeprowadzenia innych dowodów, jak chociażby opinia biegłego, wskutek czego błędnie ustalono, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, poprzez oddalenie skargi. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia art. 28 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżąca posiadała interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Posiadanie interesu prawnego jest bowiem warunkiem koniecznym do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć charakter osobisty, konkretny i realny, a jego źródłem musi być norma prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie jest wystarczające powoływanie się na interes faktyczny, polegający na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości planowanej inwestycji czy obawach co do jej wpływu na zdrowie, wartość nieruchomości lub walory turystyczne okolicy. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dokonał trywializacji problemu, ani nie zastosował oderwanego od rzeczywistości formalizmu. Wręcz przeciwnie, prawidłowo wskazał, że ocena istnienia interesu prawnego musi opierać się na obiektywnych, sprawdzalnych kryteriach wynikających z przepisów prawa. W przypadku inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej, kluczowym kryterium jest zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych (PEM). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, interes prawny do kwestionowania takiej inwestycji mają właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, na którym przekroczone są dopuszczalne normy promieniowania (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2376/13, 5 grudnia 2024 r., sygn. kat II OSK 826/22, 25 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 613/24). 3.5. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd I instancji, oparł swoje ustalenia na przedłożonej przez inwestora analizie oddziaływania pól elektromagnetycznych. Z dokumentacji tej jednoznacznie wynikało, że obszary, w których mogą wystąpić przekroczenia norm, zamykają się w granicach działki inwestycyjnej. Nieruchomości skarżącej, położone w odległości ok. 400 m, znajdują się poza tym obszarem. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, oparcie się przez organ na dowodzie przedstawionym przez inwestora nie stanowi naruszenia zasad postępowania dowodowego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, a strona kwestionująca ustalenia wynikające z dokumentu przedłożonego przez inną stronę, powinna przedstawić dowody przeciwne, np. w postaci kontranalizy lub prywatnej opinii biegłego, które podważyłyby wiarygodność materiału inwestora. Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, opierając swoje odwołanie i skargę na ogólnych obawach i twierdzeniach, które nie mogły stanowić podstawy do przyznania jej statusu strony. 3.6. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Skoro skarżąca nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Działanie organu było zatem zgodne z prawem, a Sąd Wojewódzki, oddalając skargę, prawidłowo zastosował art. 151 Ppsa. Sąd I instancji nie miał obowiązku prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w celu poszukiwania interesu prawnego skarżącej, w sytuacji gdy ta, mimo wezwania przez organ, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń o oddziaływaniu inwestycji na jej nieruchomości. 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 Ppsa.