III SAB/Gd 245/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę oddala skargę. Wojewoda Pomorski, działając na postawie art. 64 § 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: "k.p.a.") w związku z § 9 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 lipca 2022 r. w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemców (Dz. U. z 2022 r. poz. 1558), pismem z dnia 27 marca 2025 r. zawiadomił P. w K. (zwaną dalej także jako: "skarżąca") o pozostawieniu wniosku dotyczącego wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca - E. E. A., bez rozpoznania. W uzasadnieniu zawiadomienia organ podał, że w dniu 1 marca 2025 r. skarżąca została wezwania do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy określonych w pkt 2.10 informacji starosty (załączonej do wniosku), tj. posiadania przez cudzoziemca wykształcenia średniego ogólnokształcącego, znajomości języka angielskiego w mowie i piśmie na poziomie B2 - wyższy średnio zaawansowany. W wezwaniu zakreślono 7 dni na jego wykonanie oraz podano rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania w dniu 10 marca 2025 r. braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione w zakreślonym terminie. Dokumenty dołączone 17 marca 2025 r. do korekty wniosku nie spełniały wymagań przedstawionych przez pracodawcę w ofercie pracy złożonej do Gdańskiego Urzędu Pracy. Skarżąca w dniu 8 kwietnia 2025 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 2 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W skardze podkreślono, że organ błędnie wskazał w wezwaniu skierowanym do skarżącej, że żądany dokument jest brakiem formalnym wniosku. Zdaniem skarżącej, organ co najwyżej był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego zezwolenia na pracę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie wskazując, że nieprzedłożenie dokumentów, potwierdzających spełnienie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, określonych w informacji starosty, należało zakwalifikować jako braki formalne wniosku. Zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania, ze względu na nieuzupełnienia braków formalnych, było w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jednakże, w niniejszej sprawie, wniesienie skargi nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. obowiązujący w dacie wniesienia skargi art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.; dalej także jako: "u.p.z.") stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Obowiązująca od dnia 1 czerwca 2025 r. ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621) zawiera tożsamą regulację prawną, albowiem w art. 7 ust. 4 stanowi, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45. Dodać jednakże należy, że w świetle art. 102 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do postępowań administracyjnych w sprawach zezwoleń na pracę lub oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wszczętych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214) i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, postępowanie organu administracji zakończyło się zawiadomieniem z dnia 27 marca 2025 r. pozostawiającym wniosek skarżącej bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, o które strona była wzywana pismem z dnia 1 marca 2025 r. Podstawę prawną działania organu administracji stanowiły przepis art. 64 § 2 k.p.a. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu, jednakże nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego podania (żądania), przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, publ.: ONSAiWSA 2014/1/2). W realiach rozpoznawanej sprawy, w ramach skargi bezczynność, możliwie i konieczne było zatem zbadanie, czy zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia braków formalnych, miało uzasadnienie, a następnie, w zależności od wyniku uprzedniej oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. W niniejszej sprawie organ wezwał skarżącą do przedłożenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, dokumentów potwierdzających spełnienie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy przez skarżącą, podanych w treści punktu 2.10. informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi (...) z dnia 15 stycznia 2025 r. wydanego przez Gdański Urząd Pracy dot. posiadania przez cudzoziemca wykształcenia średniego ogólnokształcącego, znajomości języka angielskiego w mowie i piśmie na poziomie B2 - wyższy średnio zaawansowany. Kwestia zezwoleń na pracę, na dzień złożenia wniosku i skargi, unormowana była w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednym z warunków wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88 u.p.z., jest - zgodnie z art. 88c ust.2 u.p.z. - dołączenie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11. Dodać należy, że niespełnienie wymogów określonych w art. 88c ustawy skutkuje odmową wydania zezwolenia na pracę ( art. 88j ust.1 pkt 2 u.p.z.). Skarżąca, na wezwanie organu, przedłożyła w dniu 19 lutego 2025 r. wymaganą informację starosty, w której w punkcie 2.10 "Wymagania stawiane kandydatom" wskazano "wykształcenie: średnie ogólnokształcące", "język obcy: (...) angielski, w mowie - B2 - wyższy średnio zaawansowany, w piśmie - B2 - wyższy średnio zaawansowany". Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, składając wniosek o wydanie zezwolenia na pracę, dołącza do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, określonych w informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy - w przypadku wniosku o zezwolenie typu A - jeżeli informacja starosty była wymagana. Zauważyć należy, że przedłożenie lub nieprzedłożenie informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 2 u.p.z., skutkować powinno wydaniem zezwolenia na pracę bądź odmową wydania takiego zezwolenia. Natomiast skutku takiego nie przewidziano w przypadku dokumentów, potwierdzających spełnienie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, określonych w informacji starosty. Zatem organ zasadnie - z uwagi na nie przedłożenie przez skarżącą odpowiednich dokumentów potwierdzających spełnienie przez cudzoziemca wymagań dot. wykształcenia i poziomu znajomości języka angielskiego - uznał to za brak formalny wniosku, usuwalny w trybie art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pełnomocnikowi skarżącej doręczono przedmiotowe wezwanie, jednakże braki formalne nie zostały w zakreślonym terminie uzupełnione. Dokonanie przez skarżącą w wyznaczonym terminie do usunięcia braków wniosku kolejnej korekty tego wniosku poprzez złożenie tłumaczenia przysięgłego świadectwa ukończenia szkoły wyższej nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Jak zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, o ile przedłożone tłumaczenie certyfikatu znajomości języka angielskiego potwierdziło tę znajomość na niższym, niż wymagany stopień, to załączone tłumaczenie przysięgłe świadectwa ukończenia szkoły wyższej dotyczyło innej osoby - H. A. Reasumując, pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione. To z kolei oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. Organ wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienia przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom do pracy określonych w pkt 2.10 informacji starosty, a wobec nieuzupełnienia tego braku poinformowano skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania - jak to wynika z art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną. Nie wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej. O pozostawieniu podania bez rozpoznania należy zawiadomić wnoszącego podanie, co organ uczynił w piśmie z dnia 1 marca 2025 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).