II SA/Rz 484/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi S. S. i J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 lutego 2025 r. nr 010070/684/9645459/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia aktywni rodzice w pracy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lutego 2025 r. nr 010070/684/9645459/2024. Przedmiotem skargi S.S. i J.S. (dalej: Skarżący) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany: "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji", Prezes ZUS) z dnia 24 lutego 2025 r. o nr. 010070/684/9645459/2024, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia aktywni rodzice w pracy. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 października 2024 r. Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: "ZUS") o przyznanie prawa do świadczenia aktywni rodzice w pracy na dziecko: P.S. Jednakże decyzją z dnia 7 lutego 2025 r. nr 508514284 znak 010070/684/9645459/2024, ZUS odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wskazał, że nie zostały spełnione warunki przyznania prawa do świadczenia określone w art. 7 pkt 2c ustawy z dnia 12 czerwca 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – Aktywny rodzic (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 858 ze zm.; dalej: "u.w.r.a.z.). Organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem aktywność zawodowa oznacza podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w myśl art. 66 ust.1 pkt. 4-15 i art. 36 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.; dalej: "u.ś.o.z.). względem osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ stwierdził, że J.S. – mąż Wnioskodawczyni jako funkcjonariusz Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) wprawdzie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, natomiast zgłoszenie ubezpieczenia funkcjonariuszy tej służby dokonuje się bezpośrednio do Narodowego Funduszu Zdrowia, czyli bez pośrednictwa ZUS. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając błędne przyjęcie przez Organ I instancji, że przepis art. 66 ust.1 pkt. 4-15 i 36 u.ś.o.z. stosuje się odpowiednio z art. 77 ust.1a u.ś.o.z., który dotyczy treści zgłoszeń do ubezpieczenia zdrowotnego oraz określa wyłącznie podmioty przyjmujące zgłoszenia. Skarżąca wskazała ponadto, że zasady dokonywania zgłoszeń do ubezpieczenia zdrowotnego zostały określone w art. 75 i 76 u.ś.o.z. Decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. o nr. 010070/684/9645459/2024 Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Organ stwierdził, że J.S. jako funkcjonariusz CBA podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, ale jego zgłoszenie do NFZ odbywa się bez pośrednictwa ZUS. W związku z tym nie spełnia przesłanek aktywności zawodowej, o których mowa w art. 7 pkt 2c u.w.r.a.z. ("aktywni rodzice w pracy"). W rezultacie, żona funkcjonariusza (skarżąca) nie ma prawa do tego świadczenia, ponieważ funkcjonariusze CBA nie należą do grupy osób uprawnionych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zarzucając rażące naruszenie: a) art. 7 pkt 2c u.w.r.a.z.; b) art. 66 ust.1 pkt. 4-15 i 36 u.ś.o.z.; c) prawa do godności (art. 30 Konstytucji) oraz zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji) w wyniku błędnej interpretacji przepisów, która doprowadziła do uznania, że funkcjonariusz CBA nie wykazuje aktywności zawodowej, mimo odprowadzania pełnych składek zdrowotnych. Podkreślono, że ustawodawca nie zamierzał wykluczyć tej grupy zawodowej z prawa do świadczenia, co potwierdza ich ujęcie w katalogu art. 66 ust. 1 pkt 4–15 u.ś.o.z., a konkretnie w pkt 8a, co świadczy o przyjęciu zasady równego traktowania obywateli, w tym w dostępie do świadczeń dla pracujących rodziców. Skarżący podkreślili również, że Prezes ZUS w innych sprawach dotyczących wnioskowanego świadczenia wydawał decyzje pozytywne dla funkcjonariuszy CBA będących w identycznej sytuacji prawnej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Rozpoznana przez Sąd skarga okazała się uzasadniona, co doprowadziło do jej uwzględnienia. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarżący poddali kontroli WSA decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie przyznania prawa do świadczenia aktywni rodzice w pracy. Świadczenie, o które ubiegają się skarżący przed Prezesem ZUS zostało przewidziane przepisami ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic" (Dz. U. poz. 858 z późn. zm.). Jej regulacje określają warunki nabywania prawa do świadczeń wspierających rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka, zwanych świadczeniami "aktywny rodzic" oraz zasady przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Słusznie Skarżący podkreślają cel świadczenia aktywny rodzic, którym jest najogólniej rzecz biorąc ułatwienie rodzicom i innym osobom wypełniającym funkcje rodzicielskie pogodzenia zadań związanych z rodzicielstwem z aktywizacją zawodową – art. 2 ust. 2 u.w.r.a.z. Organy ZUS zadecydowały o nieuwzględnieniu żądania Skarżącej na podstawie art. 7 pkt 2 lit. c u.w.r.a.z., czyli przepisu definiującego na jej gruncie pojęcie aktywności zawodowej. W świetle tej regulacji aktywnością zawodową jest podleganie obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4-15 i 36 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146) - w stosunku do osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Warto uzupełnić, iż w art. 66 ust. 1 pkt 4-15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do którego odsyła prawodawca treścią art. 7 pkt 2 lit. c u.w.r.a.z., jako osoby podlegające obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wymieniono obok m.in. żołnierzy zawodowych, policjantów, funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, sędziów, prokuratorów, także funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Na tą grupę funkcjonariuszy wskazuje wyraźnie art. 66 ust. 1 pkt 8c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przytoczone wyżej pojęcie ustawowe "aktywności zawodowej" ma kluczowe znaczenie dla przyznania świadczenia "aktywni rodzice", bowiem w myśl art. 9 ust. 1 ustawy aktywny rodzic, świadczenie o jakim mowa przysługuje na nieobjęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu albo przez dziennego opiekuna dziecko aktywnym zawodowo: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z uwzględnieniem art. 11 ust. 3, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, albo 3) osobie pełniącej funkcję rodziny zastępczej albo osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, 742 i 743). Posługując się rozumowaniem inferencyjnym – regułą a contrario – poza katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia należy pozostawić rodziców, którzy nie są aktywni zawodowo. W niniejszej sprawie, Organy obu instancji opierając się na wykładni literalnej przepisu wyrażającego ustawową definicję pojęcia aktywności zawodowej – art. 7 pkt 2 lit. c u.w.r.a.z. - stwierdziły, że żona funkcjonariusza CBA nie ma prawa do tego świadczenia, pomimo że funkcjonariusze CBA podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 8c ustawy o świadczeniach opieki. Oparto się na tej części art. 7 pkt 2 lit. c ustawy, która zawiera zdanie: w stosunku do osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Otóż w przypadku funkcjonariuszy CBA zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego dokonuje się bezpośrednio do Narodowego Funduszu Zdrowia, a więc bez pośrednictwa ZUS, co wynika z art. 77 ust. 1a ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Treść tego przepisu w odróżnieniu od art. 77 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, stanowi, że zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego oraz zgłoszenia o wyrejestrowaniu z ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 8a, oraz członków ich rodzin kierowane są do centrali Funduszu. Tymczasem w świetle art. 77 ust. 1 w/w ustawy zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego oraz zgłoszenia o wyrejestrowaniu z ubezpieczenia zdrowotnego, o których mowa w art. 74-76a, są kierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych albo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W konsekwencji tych ustaleń faktem jest, że w przypadku funkcjonariuszy CBA zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego oraz zgłoszenia o wyrejestrowaniu z ubezpieczenia zdrowotnego kierowane są do centrali Funduszu, bez pośrednictwa ZUS-u, co mogłoby sugerować, że funkcjonariusze CBA nie są aktywni zawodowo i w domyśle - mogą sprawować opiekę na swymi małymi dziećmi. Strony skarżące słusznie zarzucają nieprawidłową wykładnię przytoczonych powyżej przepisów u.w.r.a.z. oraz ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Przyjęta w decyzjach interpretacja koncentrująca się na formule zgłoszenia osoby podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia za pośrednictwem ZUS, nie tylko nie odpowiada jasno wyrażonej intencji ustawodawcy w art. 3 ustawy, ale co istotniejsze narusza konstytucyjną zasadę równości stanowiącą mocą reguł wykładni systemowej wzorzec interpretacyjny powszechnie obowiązujących przepisów prawa regulujących sytuację podmiotów znajdujących się tożsamych okolicznościach. Konsekwencją przyjęcia wykładni zaakceptowanej przez Prezesa ZUS jest sytuacja, w której funkcjonariusze CBA i ich rodziny w odróżnieniu od pozostałych osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu i znajdujących się podobnie jak funkcjonariusze CBA w stosunku służbowym, nie otrzymają świadczenia aktywni rodzice, a wyłączną przyczyną tego rozróżnienia wykluczającego, jest tylko i wyłącznie ustalenie że zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego nie dokonuje się za pośrednictwem ZUS. W świetle przyjętego za podstawę normatywną decyzji stanu prawnego jest to jedyny powód, który miałby według Organu przekonywać za odejściem od zasady nakazującej równe traktowanie podmiotów prawa ubiegających się o ten sam rodzaj świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. W przekonaniu składu orzekającego WSA, tak przyjęta przesłanka nie ma na tyle silnej wagi aksjologicznej, aby mogła w sposób autonomiczny przesądzić o zatrzymaniu się interpretatora na wykładni językowej ustawowej definicji aktywności zawodowej. Istnienia takich motywów nie można doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdza, mając na uwadze zasadę sprawiedliwości społecznej, obligującą organy władzy publicznej do urzeczywistniania sprawiedliwego porządku społecznego, a więc także równego traktowania podmiotów prawa, oraz jasno ustalone cele ustawy aktywny rodzic, iż zawarte w jej art. 7 pkt 2 lit. c wyrażenie : w stosunku do osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie może mieć znaczenia dyspozycyjnego, rozumianego jako wykluczające funkcjonariuszy CBA z przewidzianego w u.w.r.a.z. systemu świadczeniowego. Płynące z tych zasad dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają, aby za jego pomocą przesądzać o istocie regulacji definiującej aktywność zawodową członków rodziny wnioskodawczyni. Fakt pominięcia ZUS w procedurze zgłoszenia funkcjonariusza CBA do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego nie oznacza, że funkcjonariusz tej służby, nie wykazuje aktywności uniemożliwiającej mu bieżące sprawowanie opieki nad dzieckiem w wieku od roku do trzech lat. Charakter stosunku służbowego w CBA, podobnie jak w przypadku policjantów czy podobnych służb mundurowych, opierający się na pozostawaniu w ciągłej dyspozycji wobec zwierzchników służbowych, pozwala z przekonaniem stwierdzić, że tak jak w przypadku pozostałych grup osób wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 4-15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, funkcjonariusze CBA oznaczają się relewantną dla założeń ustawodawcy cechą aktywności zawodowej. W rezultacie, zaakceptowanie interpretacji Prezesa ZUS i przyjętego przez niego wyniku sprawy oznaczałoby ze strony Sądu zgodę na nieuprawnione w kontekście art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zróżnicowania funkcjonariuszy CBA względem funkcjonariuszy pozostałych służb państwa, co do których zgłoszenia następują w zgodzie z formułą gramatyczną art. 7 pkt 2 lit. c ustawy aktywny rodzic (WSA w Łodzi w wyroku z 28 maja 2025 r., sygn. II SA/Łd 227/25, LEX nr 3885488.). Tak więc, norma art. 7 pkt 2 lit. c u.w.r.a.z. w odniesieniu do funkcjonariuszy CBA, będzie pozostawać w zgodzie z zasadą równości i zasadą niedyskryminowania obywateli w życiu społecznym o ile będzie interpretowana jako nie wymagająca do uznania za aktywną zawodowo osobę, co do której zgłoszenie do ubezpieczenia następuje za pośrednictwem ZUS. Udział ZUS w procedurze zgłoszenia z powodów zakotwiczonych w wartościach konstytucyjnych oraz logice i doświadczeniu życiowym, nie może bowiem świadczyć o tym, że funkcjonariusz CBA nie jest aktywny zawodowo w rozumieniu przepisów u.w.r.a.z. Wobec tych ustaleń zaskarżona do WSA decyzja Prezesa ZUS oraz decyzja ją poprzedzająca na skutek błędu w wykładni art. 7 pkt 2 lit. c, art. 9 ust. 1 u.w.r.a.z. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8c i art. 77 ust. 1a ustawy o świadczeniach zdrowotnych oraz art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, doprowadziła do nieodpowiadającego prawu wyniku sprawy w postaci odmowy przyznania na rzecz wnioskodawczyni świadczenia aktywny rodzic. Mając na uwadze taką ocenę działań Prezesa ZUS, Sąd uznał wniesioną skargę za w pełni zasadną i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. Sięgnięcie do decyzji Organu I instancji przez WSA na podstawie art. 135 P.p.s.a., jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Ponownie rozpoznając żądanie wnioskodawczyni Organy ZUS przyjmą zaprezentowany wobec funkcjonariusza CBA sposób wykładni art. 7 ust. 2 lit. c u.w.r.a.z. poprzez nieuzależnienie decyzji o świadczeniu od sposobu dokonywania zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego za pośrednictwem ZUS.