I GSK 1794/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 55/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. K. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia wysokości podstaw wymiaru składek postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt V SAB/Wa 55/25 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę E. K. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie ustalenia wysokości podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Sąd I instancji odrzucił skargę, albowiem uznał, że jej wniesienie jest niedopuszczalne. Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji powołał art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 350 ze zm., dalej u.s.u.s.). Wskazał, że stosownie natomiast do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznawania zgodnie z art. 2 k.p.c. powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, czy Sądu Najwyższego. Wyjątki natomiast co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania ZUS w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zatem Sąd I instancji uznał, że w omawianej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych kwestie będące przedmiotem wniesionej skargi nie należą do właściwości sądów administracyjnych. W sytuacji gdy organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu (art. 4779 § 4 k.p.c.) i z tego trybu odwoławczego skarżąca powinna skorzystać. Skargę kasacyjną wniosła skarżącą reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając w całości powyższe postanowienie. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 w zw. z art. 4779 § 4 oraz 476 § 3 k.p.c poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ocenę iż do pisma skarżącej stosuje się przepisy ustawy k.p.c. dotyczące postępowań z zakresu ubezpieczeń społecznych, wyklucza możliwość rozpoznania przez sąd skargi na prowadzonego przez organ, co miało istotny wpływ na odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie merytoryczne skargi na przewlekłość złożonej przez skarżącą i uznanie niewłaściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało to odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a i brak merytorycznego rozpoznania skargi. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 oraz 193 p.p.s.a. wniosła o zwrot kosztów dla skarżącej oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na podstawie art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Przede wszystkim nie zasługiwały na uwzględnienie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie merytoryczne skargi na przewlekłość i uznanie niewłaściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania, a to z uwagi na to, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jak wynika z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a wobec tego, sprawa musi mieć charakter administracyjnopubliczny i mieścić się w katalogu ujętym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, p.p.s.a.) lub być taką, o której mowa w § 3 tego artykułu (przewidziana do kontroli przez przepisy szczególne i na zasadach w nich przewidzianych). Z kolei do właściwości zaś sądów powszechnych należą, stosownie do treści art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c., sprawy cywilne, o ile przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości sądów szczególnych. Sprawami cywilnymi natomiast są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy (sprawa cywilna w znaczeniu materialnym), jak również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych i inne sprawy, do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne w znaczeniu formalnym). Zgodnie z art. 476 § 2 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych; emerytur i rent; innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; świadczeń odszkodowawczych (...). W myśl art. 83 ust. 1 pkt 1 – 5 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; ustalania płatnika składek; przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (a więc i świadczeń emerytalnych); oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W art. 83 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca, posługując się zwrotem "w szczególności", stworzył przykładowy katalog spraw indywidualnych, w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Ustawodawca w komentowanym przepisie nie nazwał tych spraw sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, jak to uczynił w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. W literaturze przyjmuje się jednak, że przepis art. 476 § 2 i 3 k.p.c. należy interpretować w powiązaniu z art. 83 ust. 1-4 u.s.u.s.. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Chodzi tu o art. 4778 - 47716 k.p.c. regulujące postępowanie odrębne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wyjątki natomiast co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Wyjątek dotyczy decyzji przyznającej świadczenie oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Prezesa ZUS. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Sąd, przewlekłości postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie ustalenia wysokości podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Sprawa, której dotyczyła skarga na przewlekłość jest zatem sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, regulowaną przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, pozostającą w kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestia ustalenia wymiaru składek przez ZUS w drodze decyzji określona została w at. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Zatem jeżeli organ wydałby w tym przedmiocie indywidualną decyzję byłaby ona zaskarżalna w drodze odwołania w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że odwołaniem do sądu powszechnego skarży się również bezczynność lub przewlekłość ZUS w zakresie wydania decyzji w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Jeżeli bowiem ZUS nie wyda stosownej decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie, wnioskodawca może złożyć odwołanie do sądu powszechnego (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Sąd powszechny, uwzględniając takie odwołanie, zobowiązuje ZUS do wydania decyzji w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny lub orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji przez organ rentowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. Kostrzewa Piotr, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, opubl. Lex/el.2014). Przy czym ubezpieczony może wnieść odwołanie w każdym czasie, po upływie wskazanego wyżej terminu na wydanie decyzji przez organ rentowy, o ile zgłosił swoje roszczenie w sposób przepisany. Nie ma tu bowiem zastosowania termin miesięczny określony w art. 4779 § 1 k.p.c. Wniesienie odwołania nie jest uzależnione od wcześniejszego wystąpienia do organu rentowego z wezwaniem do wydania decyzji (por. Wantoch-Rekowski Jacek (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, autorzy tekstu: Laskowska-Hulisz Agnieszka, Ramlo Lucyna, Opublikowano: LEX 2015). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżąca miała możliwość skarżyć odwołaniem do sądu powszechnego przewlekłość ZUS w zakresie wydania decyzji w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie, a dotycząca przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.