II SA/Kr 790/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi E. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak: SKO-ZP-415-86/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. II SA/Kr 790/25 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta Zakopane postanowieniem z 12 marca 2025 r., znak: BPP.6730.13.2024.AP, wydanym m.in. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażem podziemnym na działkach nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w Z. na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do 10 kwietnia 2026 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji – wspomniawszy, że poprzednie (tożsame) rozstrzygnięcie z 22 listopada 2024 r. zostało kasatoryjnie uchylone – wskazał na: 1) zaawansowanie prac nad projektem planu miejscowego (trwa rozpatrywanie uwag po wyłożeniu do publicznego wglądu od 6 maja do 6 czerwca 2024 r.); 2) sprzeczność wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu (budowa budynków wielorodzinnych i zabudowa o znacznej intensywności) z ustaleniami projektu planu miejscowego (7.MN – przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające – usługi komercyjne realizowane jako obiekty wolnostojące lub dobudowane do budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z 29 kwietnia 2025 r., znak: SKO-ZP-415-86/25, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia E. T. B. W. K. B. K. sp.k. w K., utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że: 1) postępowanie można zawiesić nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego; 2) nawet gdyby przyjąć, że należy badać zasadność zawieszenia postępowania w kontekście zgodności postanowień projektu planu miejscowego z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji WZ (co jest o tyle kontrowersyjne, że wymagałoby zdolności profetycznych), to budynki wielorodzinne nie mogłyby być zrealizowane w terenie przeznaczonym do zabudowy jednorodzinnej. W skardze E. T. B. W. K. B. K. i sp.k. w K. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie treści jej pisma z 15 kwietnia 2025 r. oraz odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 8 kwietnia 2025 r., z których wynika, że miasto nie ma zawartej umowy z wykonawcą projektu planu miejscowego, a tym samym do zawieszenia postępowania doszło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; 2) art. 6, art. 8, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieustalenie, na jakim etapie jest postępowanie uchwałodawcze; 3) art. 7 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 Pb oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zawieszenie postępowania jest celowe i zgodne ze słusznym interesem obywateli; 4) art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia (brak wyjaśnienia, dlaczego odmówiono wiarygodności dowodom zalegającym w aktach i powołanym w piśmie skarżącej z 15 kwietnia 2025 r.; odwoływanie się wyłącznie do orzeczeń sądów administracyjnych; uznanie, że zawieszenie postępowania jest zasadne); 5) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ponowne zawieszenie postępowania wbrew zasadzie załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki; 6) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zawieszenie postępowania mimo to, że: a. postępowanie uchwałodawcze trwa ponad 12 lat; b. projekt planu miejscowego przez 10 lat był wielokrotnie wykładany do publicznego wglądu; c. inwestycja nie może być uznana za sprzeczną z projektem planu miejscowego, bo jego ostateczny kształt jest uzależniony od wielu czynników, tj.: rozpatrzenia uwag (co trwa już ponad rok), ewentualnego ponowienia uzgodnień, weryfikacji co do niesprzeczności z planem ogólnym; d. zawieszenie postępowania jest niecelowe z uwagi na niepewny termin uchwalenia planu miejscowego; e. nie ma obiektywnych przeszkód do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniosła, że do zawieszenia postępowania doszło automatycznie, podczas gdy nie ma widoków na to, aby do uchwalenia planu miejscowego miało dojść przed 10 kwietnia 2026 r., skoro procedura planistyczna jest na tym samym etapie od ponad 10 lat, zaś po rozwiązaniu 11 marca 2025 r. umowy z Biuro Urbanistyczne – M. M. żaden inny podmiot nie był wykonawcą projektu planu miejscowego. Skarżąca podkreśliła, że planowana przez nią (zgodna ze studium) inwestycja mieszkaniowa stanowi realizację zadania własnego gminy (zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców), zaś brak możliwości uzyskania decyzji WZ sprawia, że nikt na tym terenie nie może zrealizować żadnej inwestycji. Organ pierwszej instancji powołuje się na rzekome protesty mieszkańców, gdy tymczasem w aktach zalegają pisemne oświadczenie właścicieli nieruchomości popierające inwestycję skarżącej. Argument o sprzeczności inwestycji z ustaleniami projektowanego planu miejscowego ma charakter hipotetyczny, albowiem wpłynęło wiele (nierozpoznanych jeszcze) uwag dot. zmiany przeznaczenia z zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną, zaś tereny sąsiadujące od strony północnej i strony zachodniej przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną. Nie sposób twierdzić, że procedura planistyczna jest zaawansowana, bo wysoce prawdopodobne jest, że prace nad projektowanym planem miejscowym – w związku z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego – zostaną wstrzymane dla zapewnienia zgodności obu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została przez Sąd rozpatrzona w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.),m dalej zwana p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) " Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany." Celem powyższego unormowania jest umożliwienie właściwym organom gminy – w ramach władztwa planistycznego, realizacji interesu publicznego i prowadzenia określonej polityki planistycznej – rozpoczęcia i przeprowadzenia procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.06.2017 r., II OSK 2685/15, LEX nr 2342053 : "Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu." Co więcej, NSA w wyroku tym wskazał również, że: "W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p." Pogląd ten sad w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela w całości. Jak wskazuje organ I Instancji, będący równocześnie organem planistycznym, w swoim postanowieniu z 12 marca 2025 r., "projekt planu miejscowego był wyłożony do publicznego wglądu w dniach 6 maja do 6 czerwca 2024 r. po czym nastąpił okres wnoszenia uwag. Obecnie trwa rozpatrywanie uwag". Stan zaawansowania procedury planistycznej jest już zatem na takim etapie, że można ustalić przyczynę zawieszenia: odmienność postanowień projektowanego w planie przeznaczenia terenów od zamiarów inwestora. Podkreślenia przy tym wymaga, że owa odmienność nie jest w żadnym wypadku przesłanką omawianego zawieszenia, a może być jedynie rozpatrywana w kontekście zachowania przez organ standardów dobrej administracji w tym także wyjaśnienia stronom przyczyn działania organu tj. realizacji wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że stanowiska sąsiadów, czy okolicznych mieszkańców, co do zasadności czy tez braku zasadności realizowania planowanej inwestycji nie mają w tej sprawie żadnego znaczenia. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.