II SA/Rz 357/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO.401.ZP.1329.170.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala – Przedmiotem skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w D. (dalej: "Spółdzielnia" lub "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO.401.ZP.1329.170.2024 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2021 r. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "wnioskodawca" lub "inwestor") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w D. Wójt kilkukrotnie wydawał w tej sprawie decyzje, jednak były one następnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Finalnie organ I instancji, ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. nr GP.6730.55.2021, która została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia 12 września 2023 r. nr SKO.401.ZP.1660.164.2023. Na skutek skargi wniesionej przez Spółdzielnię, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1929/23 uchylił obie ww. decyzje organów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 174/21, uchylono decyzję SKO z dnia 16 listopada 2020 r. nr SKO.401.ZP.2004.238.2020 i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2020 r. nr GP.6730.36.2020 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w D., wydaną na wniosek z dnia 20 sierpnia 2020 r. dla Z. Sp. z o.o. w K. Sąd zwrócił uwagę, że ww. wyrok nie jest wyrokiem prawomocnym, a to oznacza, że sprawa nadal może być przedmiotem procedowania. Natomiast z akt administracyjnych sprawy, z treści uzasadnienia, ani z udzielonej odpowiedzi na skargę nie wynikało, czy sprawa z wniosku z dnia 20 sierpnia 2020 r. została ostatecznie rozstrzygnięta i w jaki sposób. Organy nie dokonały również oceny, czy nie zachodzi tożsamość sprawy, co wyklucza prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie administracyjnej. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził nie spełnianie przez załącznik graficzny nr 2 do analizy w postaci kopii mapy zasadniczej wymagań określonych przepisami prawa materialnego. Nie zaznaczono głównego wjazdu na działkę, ani nie wrysowano położenia planowanej rozbudowy. Sąd dostrzegł również wadliwość w zakresie wyznaczonej linii zabudowy. W ocenie Sądu specyficzne położenie nieruchomości między dwoma drogami publicznymi połączonych zjazdami wymaga wyznaczenia linii zabudowy z dwóch stron nieruchomości celem zachowania ładu przestrzennego, ale również bezpieczeństwa komunikacyjnego. Ustalona linia zabudowy opisana w analizie nie została przeniesiona do części graficznej analizy. Ponadto zdaniem Sądu z analizy nie wynikało, czy w wyznaczeniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy uwzględniono powierzchnię istniejącej na działce zabudowy. Tymczasem te parametry należało zsumować, a następnie odnieść do średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie brak również danych co do obiektów i działek przyjętych z analizowanego obszaru do wyliczenia średnich parametrów podanych w tabeli analizy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem zaleceń wskazanych w powyższym wyroku, po uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora oraz po przeprowadzaniu ponownej analizy urbanistycznej, Wójt decyzją z dnia 23 września 2024 r. nr GP.6730.55.2021 działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: Rozbudowa istniejącego budynku usługowego o funkcji handlowej, polegająca na dobudowie dodatkowych pomieszczeń usługowych o funkcji handlowej na działce nr ew. [...] w miejscowości D. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że w toku prowadzonego postępowania powziął informację, że wyrok z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt. II SA/Rz 174/21 stał się prawomocny. Kolejno zaś, działając zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 23 lipca 2024 r. o wycofaniu wniosku z dnia 20 sierpnia 2020 r., decyzją z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr GP.6730.36.2020 umorzył to postępowanie w całości. Decyzja stała się ostateczna w dniu 19 września 2024 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia, zarzucając m.in. brak określenia na czym polegać ma planowana inwestycja w zakresie wykonywanych usług oraz wadliwe ustalenie parametrów nowej zabudowy. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r. - Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Obszar stanowi trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącą 62 m. Granice obszaru prawidłowo zaznaczono na załączniku graficznym do analizy. Prawidłowo wyznaczono elewację frontową - jest to wschodnia granica terenu, odcinek "AB", o długości ok. 62,0 m przebiegający w granicy z drogą publiczną gminną nr [...] (działka o nr ewid. [...]), z której przewidziany jest wjazd na działkę. Dalej Kolegium stwierdziło, że nie dostrzega uchybień w zakresie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W ramach analizy organ prawidłowo dokonał porównania zabudowy o podobnych funkcjach, wskazując na parametry średnie. Kolegium zgodziło się również z pozostałymi ustaleniami organu I instancji. Wskazało, że planowana rozbudowa istniejącego budynku usługowego odpowiada charakterystyce urbanistycznej, a odwołanie do istniejących zabudowań, na konkretnych nr działek tj.: [...], potwierdza, że w przypadku planowanej inwestycji spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została prawidłowo wyznaczona, w oparciu o § 7 rozporządzenia. Średnia wysokość elewacji frontowej - kalenicy wynosi 7,17 m, zatem wysokość elewacji zabudowy funkcjonującej na nieruchomości pod planowaną inwestycję 8 m nie odbiega od tego parametru. Podobnie średnie wysokości elewacji frontowych budynków usługowych zlokalizowanych na obszarze analizowanym licząc od poziomu terenu do poziomu okapu/gzymsu wynoszą ok. 4,8 m, tak więc wyznaczona w oparciu o § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wysokość elewacji frontowej licząc od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do poziomu okapu/gzymsu - od 3,84 m do 5,76 m, jest prawidłowa. Natomiast szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku nie ulegnie po rozbudowie zmianom. W obiekcie istniejącym wynosi ok. 21,3 m, a po rozbudowie pozostaje bez zmian, od 20,3 m do 22,3 m. Z kolei wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek jest zróżnicowany i kształtuje się od 0,23% na dz. [...] - planowanej pod inwestycję do nawet 0,74% na dz. [...]. Tym samym przy wynoszącym średnio 25,09%, słusznie organ I instancji przyjął, że wskaźnik 30% do 35% będzie prawidłowy. W ocenie SKO, analiza w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wykazała możliwość rozbudowy budynku usługowego. Udział powierzchni biologicznie czynnej na tym terenie ustalono na poziomie min. 20%. Prawidłowo wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy oraz oznaczono ją na załączniku graficznym. W zakresie parametrów rozbudowy budynku wskazano geometrię dachu na głównej bryle budynku jako dach dwuspadowy o jednakowych kątach nachylenia głównych połaci od 10° do 20°, zaś główna kalenica sytuowana równolegle lub prostopadłe względem elewacji frontowej budynku. W ocenie Kolegium poprawnie przeprowadzona została również analiza w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Teren inwestycji posiada dostępność komunikacyjną do drogi publicznej kat. gminnej Nr [...] (działka nr ewid. [...]) poprzez istniejący zjazd na działkę nr ewid. [...] należącą do inwestora. Jest ona komunikacyjnie powiązana dodatkowo drugim zjazdem na drogę o kategorii powiatowej. W analizowanym obszarze występują sieci infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania zabudowy. Nie stwierdzono braku w zakresie zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej (policznikowo) oraz zaopatrzenia w gaz z sieci zewnętrznych istniejącym przyłączem o budynku na warunkach określonych przez zarządcę sieci. Natomiast, analizując przepisy odrębne ustalono, że teren inwestycji nie jest położony w obszarze zalewowym osuwiskowym nie jest objęty ochroną konserwatorską lub archeologiczną. Równocześnie teren położony jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, w związku z czym przeprowadzono analizę potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na ww. obszar. W jej wyniku przyjęto, że planowane przedsięwzięcie nie naruszy spójności systemu obszarów chronionych oraz nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla ochrony, których wyznaczony został obszar Natura 2000. Przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na istniejące i projektowane obszary Natura 2000. Natomiast z uwagi na to, że planowana inwestycja realizowana ma być na nieruchomości zabudowanej o powierzchni 0,2562 ha, oznaczonej bonitacyjnie "Bi", trafnie przyjęto, że zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jednocześnie w obszarze analizowanym nie ujawniono obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków, sama zaś inwestycja nie koliduje z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1929/23. Wykluczona została sytuacja prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie, wobec wycofania przez inwestora wniosku z dnia 20 sierpnia 2020 r. inicjującego wskazane przez WSA postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i umorzenia tego postępowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...]. Zgodnie z zaleceniami WSA, w załączniku graficznym nr 2 oznaczono główny wjazd na działkę, oraz wrysowano położenie planowanej rozbudowy, jak też uwzględniono wytyczne w zakresie linii zabudowy. Z kolei z tabeli zawartej w analizie wynika, że wedle wskazań WSA uwzględniono powierzchnię istniejącej na działce inwestora zabudowy, którą to po zsumowaniu odniesiono do średniej powierzchni. W ocenie Kolegium analiza została sporządzona poprawnie z merytorycznie wyprowadzonymi wnioskami i mogła stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Wskazał, że wniosek inwestora wyraźnie określał rodzaj inwestycji. Z części opisowej wniosku wynika, jakiego rodzaju usługi będą wykonywane w obiekcie i jakiego rodzaju produkty będą tam sprzedawane - artykuły spożywcze. W części graficznej wniosku wyraźnie oznaczono na mapie koncepcję rozbudowy budynku handlowego, oznaczono część istniejącą oraz projektowaną. W przekroju wskazano parametry wysokości obiektu. Wskazano powierzchnię po rozbudowie oraz jej kierunek w stronę zachodnią - do drogi publicznej. Odniesiono się do miejsc postoju dla 25 samochodów osobowych jako wystarczającą do rozmiaru działalności. W zakresie dalszych zarzutów SKO wyjaśniło, że Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało w sprawie zastosowania, ponieważ przedmiotowa sprawa jest dalszym ciągiem postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora z dnia 22 listopada 2021 r., co oznacza, że w sprawie zastosowanie miała ustawa u.p.z.p. w brzmieniu bez art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wprowadzonego ustawą nowelizującą. Ponadto w sprawie zastosowanie znajdowało nieobowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b) u.p.z.p., poprzez nie wyjaśnienie przez inwestora na czym ma polegać planowana inwestycja w zakresie wykonywanych usług, podczas gdy charakterystyka inwestycji we wniosku powinna polegać m.in. na określeniu planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, a określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, aby pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie; 2. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia, poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, tj.: brak konkretnych wielkości parametrów przyjętych dla wyznaczenia obszaru analizowanego, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podczas gdy dla wyznaczenia obszaru analizowanego zasadnym jest wyznaczenie przez organ konkretnych wielkości parametrów, a każde odstępstwo od wskazania konkretnego parametru musi być przez organ wyjaśnione; 3. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie zawarcie w części tekstowej analizy danych pozwalających ustalić czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a nadto część graficzna analizy nie pozwala zweryfikować danych zawartych w części tekstowej i nie uzasadnia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego; 4. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy inwestor nie przedstawił dokumentów na okoliczność, że istniejące uzbrojenie dla dotychczasowej działalności będzie również wystarczające dla budynku po jego rozbudowie; 5. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.9 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej ustalonych przez organ parametrów technicznych planowanej inwestycji takich jak: powierzchnia zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna, przez co została przez Sąd w całości oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 2493; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. WSA na skutek skargi w/w strony poddał kontroli legalnościowej decyzję SKO wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na jej mocy Organ kolegialny zaakceptował decyzję Wójta o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "rozbudowa istniejącego budynku usługowego o funkcji handlowej polegająca na dobudowie dodatkowych pomieszczeń usługowych o funkcji handlowej na działce nr ew. [...] w miejscowości D." wydanej dla Z. sp. z o.o.". Przedmiotowa sprawa jest dalszym ciągiem postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora z daty wpływu do organu I instancji w dniu 22 listopada 2021 r. W sprawie wydawały decyzje organy obu instancji. Ostatecznie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej także: z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1929/23 WSA zawierający ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Mamy zatem do czynienia z tą samą sprawą administracyjną. WSA orzekł w nim o uchyleniu decyzji obu instancji, a mianowicie decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 czerwca 2023 r. nr GP.6730.55.2021. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 12 września 2023r. nr SKO.401.ZP. 1660.164.2023 utrzymującej ją w mocy. Podkreślenia wymaga, że w przywołanym wyżej kasacyjnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1929/23 WSA sformułował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania sformułowane przez WSA wiążą organy i sąd na podstawie art. 153 P.p.s.a. W związku tym, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną, wywołaną wnioskiem inwestora z daty wpływu 22 listopada 2021r. rozważenia wymaga kwestia zastosowania właściwych przepisów. We wrześniu 2023 r. doszło do istotnej zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw. Z okoliczności sprawy bezsprzecznie wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestor złożył przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.), co nastąpiło zasadniczo z dniem 24 września 2023 r. (patrz: art. 78 ustawy zmieniającej). Ze względu na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Do przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie zaliczyć również należało nieobowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; zwane dalej r.w.u.w.). Otóż o ile ten akt wykonawczy do u.p,z.p. został uchylony dnia 26 lipca 2024 r. na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r., poz. 1116), o tyle zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15.07.2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej r.w.n.z., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedstawione w uzasadnieniu decyzji Organów obu instancji ogólne rozważania prawne związane z wykładnią i procesem stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do niej, a normujących procesy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, są pełne, przekonujące i nie wymagają powtórzenia czy też dodatkowego uzupełnienia przez WSA. W szczególności, SKO przytoczyło i omówiło wyczerpująco treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując na jego podstawie okoliczności prawne oraz faktyczne determinujące pozytywne załatwienie podania inwestora i wyraziło się prawidłowo o decyzji o warunkach zabudowy jako o decyzji administracyjnej o charakterze związanym. Za akt administracyjnych wynika, że teren pod planowaną inwestycję nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organ I instancji uprawniony był do ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza urbanistyczna potwierdziła łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r.): co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie Terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. I ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt I tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (t.j. Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, tj,: brak konkretnych wielkości parametrów przyjętych dla wyznaczenia obszaru analizowanego co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy dla wyznaczenia obszaru analizowanego zasadnym jest wyznaczenie przez organ konkretnych wielkości parametrów, a każde odstępstwo od wskazania konkretnego parametru musi być przez organ wyjaśnione. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w' przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie zawarcie w części tekstowej analizy danych pozwalających ustalić czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a nadto część graficzna analizy nie pozwala zweryfikować danych zawartych w części tekstowej i nie uzasadnia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów winno prowadzić do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej w której w części tekstowej analizy będzie wynikać czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a część graficzna powinna pozwalać na weryfikację danych zawartych w części tekstowej i uzasadniać sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie miał w tej sprawie zastosowania. Przedmiotowa sprawa jest dalszym ciągiem postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora z daty wpływu do organu I instancji w dniu 22 listopada 2021r. co oznacza, że w sprawie zastosowanie miała ustawa u,p.z.p. w brzmieniu bez art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wprowadzonego ustawą nowelizującą. Nadto w sprawie zastosowanie znajdowało nieobowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; zwane dalej r.w.u.w.). Otóż o ile ten akt wykonawczy do u.p.z.p. został uchylony dnia 26 lipca 2024 r. na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r., poz. 1116), o tyle zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15.07.2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej r.w.n.z., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p, są nieuzasadnione. Choć nie zmienia to jednak faktu, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w gruncie rzeczy jest odpowiednikiem dawnego § 3 rozporządzenia (uchylonego 3 stycznia 2022 r.) Kolegium ponownie badając sprawę stwierdza, że poprawnie oznaczony został obszar analizowany. W analizie precyzyjnie odniesiono się do konkretnych wielkości parametrów przyjętych dla wyznaczenia obszaru analizowanego. W związku z czym analiza urbanistyczna była jak najbardziej poprawna. Sąd w tym zakresie podziela w całości argumentację Kolegium. Planowana inwestycja lokalizowana jest na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D., oznaczona konturem ABCD-A, o powierzchni ok.2562 m2, stanowiącej zabudowane Bi. Elewację frontową tej części działki stanowi odcinek "AB", o długości ok. 62,0 m przebiegający w granicy z drogą publiczną gminną nr [...] (działka o nr ewid. [...]), z której jest przewidziany wjazd na działkę. Wyniki analizy bezspornie wskazują, że szerokość frontu wynosi 62 m, zatem organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego na 186 m (trzykrotna szerokość frontu). W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ przeanalizował szczegółowo wszystkie wymagane Rozporządzeniem parametry przyszłej zabudowy. Analiza jest bardzo szczegółowa, zawiera konieczne dane w stosunku do wszystkich analizowanych działek. Zdaniem Sądu, organy procedując ponownie w warunkach art. 153 P.p.s.a. wykonały wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r., II SA/Rz 1929/23. Powołany w zarzutach skargi § 4 Rozporządzenia (Dz.U. 164, poz. 1588) czyli rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., dotyczy sposobu wyznaczenia linii zabudowy. Zgodnie z ww wytycznymi linię zabudowy wyznaczono po obu stronach dróg publicznych i przedstawiono w części graficznej analizy. Podobnie ustalając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy analizator uwzględnił powierzchnię istniejącej na terenie inwestycji zabudowy i prawidłowo je uzasadnił zgodnie z § 5 ust. 1-2 rozporządzenia. Sporządzona w analizie tabela objęła istniejące zabudowania, na konkretnych nr działek tj.: [...] oraz [...] - planowanej pod inwestycję. Wskaźnik jest zróżnicowany i kształtuje się od 0,23% na dz. [...] - planowanej pod inwestycję do nawet 0,74% na dz. 1246/1. Tym samym przy wynoszącym średnio 25,09%, słusznie organy przyjmują, że wskaźnik 30% do 35% będzie prawidłowy. Planowana na dz. ew. [...] rozbudowa istniejącego budynku usługowego o funkcji handlowej polegająca na dobudowie dodatkowych pomieszczeń usługowych o funkcji bezsprzecznie odpowiada charakterystyce urbanistycznej. Nie ma uwag jak idzie o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). Podobnie nie ma odstępstw w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Precyzyjnie opisano w analizie zastaną w terenie istniejącą zabudowę. Rację ma Kolegium stwierdzając, że nie ma przesłanek by sądzić, że nie opisano lub błędnie opisano istniejącą zabudowę, czy też brak danych co do jej parametrów i przeznaczenia. Przeciwnie w zestawieniu w formie tabeli opisano funkcje i parametry zabudowy usługowej występujące w analizowanym obszarze. Pokazano parametry i funkcje budynków usługowych, wskazano symbolami: UH — teren usług handlu, UA — teren usług biur. i admin., US — teren usług sportu i rekreacji PS — teren składów i magazynów, U — inne budynki usługowe. Sąd podziela stanowisko SKO, że można, w oparciu o dane stanowiące podstawę decyzji organu I instancji, mówić o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, skoro odwołanie do istniejących zabudowań, na konkretnych nr działek tj: [...] - to potwierdza. Przedstawienie parametrów planowanej zabudowy w formie "widełek" – powszechnie praktykowane jest oczywiście jako dopuszczalne. Przeciwne stanowisko skarżącej, motywowane jedynie "specyfiką zabudowy" jest całkowicie niezasadne. Niezasadny jest zarzut skargi nieprecyzyjnego określenia planowanej inwestycji, gdyż – wg skarżącej – inwestor wskazał jedynie, iż rozbudowa istniejącego budynku będzie polegać na dobudowie dodatkowych pomieszczeń usługowych o funkcji handlowej. W ocenie skarżącej nazwa pozostaje niejednoznaczna i nie pozwala na precyzyjne zbadanie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w jej okolicy. Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisami prawa określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie. Samo wskazanie, iż rozbudowany budynek zachowa swoją funkcję, a więc funkcję handlową pozostaje określeniem niejasnym. Skarżąca w tym względzie ma uzasadnione wątpliwości co dokładnie będzie sprzedawane w tym budynku, jakie usługi będą świadczone. Jest to o tyle istotne, iż wpływa między innymi na ocenę potencjalnego natężenia ruchu w okolicy budynku, gabarytów samochodów dostawczych dostarczających towar do budynku, a także na ocenę wystąpienia ewentualnych immisji. Sąd akceptuje stanowisko Kolegium, że wniosek inwestora był poprawny. Wyraźnie określał rodzaj inwestycji. Było ono na tyle szczegółowe, że pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie. Z lektury akt nie można uznać aby brak było określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego w formie opisowej i graficznej. Z części opisowej wniosku wynika, jakiego rodzaju usługi będą wykonywane w obiekcie i jakiego rodzaju produkty będą tam sprzedawane - artykuły spożywcze. W części graficznej wniosku wyraźnie oznaczono na mapie koncepcję rozbudowy budynku handlowego, oznaczono część istniejącą oraz projektowaną. W przekroju wskazano parametry wysokości obiektu. Wskazano powierzchnię po rozbudowie oraz jej kierunek w stronę zachodnią - do drogi publicznej. Odniesiono się do miejsc postoju dla 25 samochodów osobowych jako wystarczającą do rozmiaru działalności. Omawianą problematykę reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589). W kontrolowanej decyzji jako rodzaj zabudowy wskazano zabudowę usługową, zaś funkcję obiektu - rozbudowa budynku usługowego o funkcji handlowej. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być utożsamiane z określeniem rodzaju zabudowy. Kierując się regułą lege non destinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi) należy przyjąć, że skoro w przepisach § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" to nie można uznać, że pojęcia te mają jednakowe znaczenie. Wśród rodzajów zabudowy w powołanym przepisie wymienia się m.in. zabudowę usługową (§ 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia). W § 2 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące funkcji określa się nie jako rodzaj zabudowy, lecz jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie wskazano jako rozbudowa budynku usługowego o funkcji handlowej (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., II OSK 1564/22). W ocenie Sądu z przywołanej wyżej analizy urbanistycznej wyprowadzono logiczne i spójne wnioski, które w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają, mające oparcie w przepisach, wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Projekt decyzji oraz analiza urbanistyczna sporządzona została przez uprawnioną osobę — architekta urbanistę, nie można zatem przyjąć uchybienia normie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Nadto zaskarżona decyzja zawiera wymagane załączniki, a mianowicie nr 1 - graficzny sporządzony na mapie zasadniczej w skali 1:1000, nr 2 - wyniki analizy urbanistyczno- architektonicznej (część tekstowa), oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej w skali 1 :1000 (część graficzna). Prawidłowo Kolegium oceniło, że wszystkie przywołane wyżej warunki są spełnione. Kolegium prawidłowo oceniło zarzuty odwołania, powielone w skardze, naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy inwestor nie przedstawił dokumentów na okoliczność, iż istniejące uzbrojenie dla dotychczasowej działalności będzie również wystarczające dla budynku po jego rozbudowie. Stwierdziło ono, że odnosząc się do miejsc do parkowania należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. W orzecznictwie rozbieżność wzbudzała kwestia czy w ogóle, w decyzji o warunkach zabudowy organ powinien rozstrzygać o miejscach parkingowych, w sensie ich liczby. Ustalanie warunków zabudowy jest przecież etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji Część autorów podnosiła, że nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), choć jest to dopuszczalne. Rzeczywiście to w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia, w tym § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zaś na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący powołuje się do § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Słusznie Kolegium zwróciło uwagę, że choć w jego ust. 2 znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć wypada, iż nie określa on konkretnych kryteriów ustalenia ilości miejsc postojowych, uzależniając ich określenie od przeznaczenia i sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu przy każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) formalnie nie zawiera wymogu określenia liczby miejsc parkingowych. W realiach niniejszej sprawy Kolegium prawidłowo uznało, że wystarczające było przyjęcie we wniosku inwestora, że rozbudowa nie generuje zwiększonego zapotrzebowania na miejsca parkingowe, istniejący plac postojowy z miejscami dla 25 samochodów osobowych wystarczy do obsługi Sali sprzedaży. Podkreślić trzeba, że z zalegającego w aktach sprawy załącznika pn. koncepcja rozbudowy wyraźnie wynika, że oznaczono na mapie istniejący już parking. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.