II SA/Ke 282/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. kwotę 1517 (jeden tysiąc pięćset siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 2 kwietnia 2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej "Spółka" lub "inwestor"), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. K. z 12 grudnia 2024 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - i w to miejsce orzekło o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie budynku produkcji amunicji z częścią socjalno-biurową, budowie budynku magazynu na proch, budowie zbiornika ochrony pożarowej, budowie do 50 miejsc postojowych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej wraz z ogrodzeniem na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości M., gmina S. K.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom Spółki w okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że opisane wyżej, wnioskowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej "u.g.n."). Zdaniem SKO, aby uznać, że planowana inwestycja stanowi inwestycję, o jakiej mowa w art. 6 pkt 7 u.g.n., inwestor winien legitymować się co najmniej promesą koncesji na wytwarzanie amunicji. Kolegium zaznaczyło, że Spółka przedłożyła koncesję z 17 marca 2016 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie: obrotu materiałami wybuchowymi bez prawa magazynowania, obrotu rodzajami broni i amunicji określonymi w ust. 1 - 28 załącznika nr [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz. U. nr 145, poz. 1625, ze zm.) bez prawa magazynowania, obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycji WTII, WTXII i WTXVI oraz obrotu technologią o takim przeznaczeniu, określoną w pozycji WTXIII załącznika nr [...] do ww. rozporządzenia, bez prawa magazynowania. Koncesja ta nie obejmuje jednak produkcji amunicji wskazanej we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że planowana inwestycja realizowana będzie na potrzeby obronności państwa, a samo uzyskanie koncesji na produkcję amunicji jest postępowaniem szczególnym, które wymaga spełnienia wielu przesłanek. Za bezpodstawne Kolegium uznało powoływanie się przez inwestora na art. 1 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248). Zgodnie bowiem z art. 648 ust. 1 tej ustawy zadania realizowane przez przedsiębiorców na rzecz Sił Zbrojnych obejmują wykonywanie produkcji, napraw lub świadczenie usług na rzecz Sił Zbrojnych w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub w czasie wojny. Przy czym stosownie do art. 648 ust. 2 ww. ustawy zadania na rzecz Sił Zbrojnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, są nakładane na przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej przez Ministra Obrony Narodowej, a inwestor takiej decyzji nie przedstawił. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, brak jest wskazania, że dotyczy to również budynków produkcji amunicji planowanych przez prywatnych inwestorów. Wymienione są tam m.in. przedsiębiorstwa państwowe dla których Minister Obrony Narodowej lub minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem założycielskim, realizujące zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa. W ocenie Kolegium, istotnego znaczenia w sprawie nie ma zawiadomienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 14 października 2024 r. o braku sprzeciwu do realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, planowanego w ramach omawianego zadania. Organ ten nie ocenia bowiem planowanej inwestycji w aspekcie przesłanek warunkujących uznanie jej za inwestycję celu publicznego. Podsumowując SKO uznało, że wnioskowane inwestycja nie spełnia przedmiotowej przesłanki uznania jej za cel publiczny, gdyż samo zapewnienie, że produkcja amunicji będzie odbywała się tylko na potrzeby Policji i Sił Zbrojnych nie powoduje, że można uznać ją za cel publiczny. Inwestor nie dysponuje bowiem koncesją pozwalającą na jej produkcję w tym celu. Nadto jest podmiotem prywatnym, a nie np. przedsiębiorstwem państwowym realizującym zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa Z tego też względu nie sposób uznać, że inwestycja będzie stanowiła działania o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Wyjaśniając sposób rozstrzygnięcia w sprawie Kolegium wskazało, że ponieważ wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanek uznania jej za cel publiczny, należało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić w całości decyzję organu I instancji i w to miejsce orzec o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a to: 1) art. 17 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym poprzez uznanie, że Spółka powinna legitymować się promesą koncesji, pomimo że promesa ta dotyczy wyłącznie udzielenia koncesji, a nie jej rozszerzenia; 2) art. 6 ust. 7 pkt 2 u.g.n. przez pominięcie faktu, że inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja ma charakter obronny i publiczny; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Kolegium niepełnego i niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności przez pominięcie istotnej części dowodów, wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz całkowicie dowolnych, nieznajdujących oparcia w przeprowadzonych dowodach; 4) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu, polegające na wydaniu decyzji wyłącznie w oparciu o własne hipotezy, niepotwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym; 5) art. 8 k.p.a. przez zastosowanie wykładni prowadzącej do "błędnego koła" (niemożność złożenia wniosku o rozszerzenie koncesji przez Spółkę bez infrastruktury, której nie może wybudować bez ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła, że organ całkowicie pominął fakt, że inwestor już posiada koncesję na obrót, a celem inwestycji jest rozszerzenie koncesji o wytwarzanie i magazynowanie. Z tego powodu nie może być mowy o skorzystaniu z art. 19 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., który daje prawo do promesy na udzielenie koncesji - w ustawie nie ma mowy o "promesie na rozszerzenie". Istotnym jest też to, że aby Spółka mogła złożyć wniosek o rozszerzenie koncesji zgodnie z "art. 10.1 p. 3 lit. b oraz 16.1" musi już posiadać wybudowaną infrastrukturę (halę produkcyjną, magazyny) odebraną przez Straż Pożarną, Sanepid i ochronę środowiska (dołącza się te dokumenty do wniosku o rozszerzenie koncesji). Spółka nie spełnia tego wymogu, i nie może go spełnić, gdyż nie ma pozwolenia na budowę na wskazanej działce. Skarżąca podkreśliła, że będzie składała wniosek o rozszerzenie koncesji o wytwarzanie i magazynowanie, ale obecnie nie jest to możliwe bez lokalizacji, wybudowanego i odebranego przez właściwe organy budynku produkcyjnego i magazynów. Zdaniem Spółki zarzut, na podstawie którego odmówiono lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest niemożliwy do spełnienia - obowiązujące przepisy prawa wykluczają taką możliwość, gdyż nakładają obowiązek posiadania już odebranej przez odpowiednie służby infrastruktury do uzyskania rozszerzenia koncesji na wytwarzanie i magazynowanie. Spółka podniosła, że organ nie wskazał, jaki konkretny dokument miałby być wymagany, ani na podstawie jakiego przepisu prawa istniałby obowiązek jego przedłożenia. Dodała, że w polskim porządku prawnym nie istnieje przepis, który uzależnia uznanie inwestycji za cel publiczny od przedstawienia konkretnego dokumentu poświadczającego ogólnokrajowy charakter inwestycji. Organ nie był zatem uprawniony do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie na podstawie subiektywnego uznania o braku "wystarczającego dowodu". Zignorował przedstawione informacje faktyczne i prawne, a swoją decyzję oparł na gołosłownym twierdzeniu o braku dokumentu, który nie jest wymagany przez prawo i którego charakter (list intencyjny, umowa) nie może być racjonalnie oczekiwany na tak wczesnym etapie inwestycyjnym, jakim jest procedura ustalania lokalizacji. Przedstawione przez inwestora materiały, w tym karta informacyjna przedsięwzięcia oraz szczegółowy opis zakresu planowanej działalności, w sposób jednoznaczny wskazują, że przedsięwzięcie dotyczy obiektów przeznaczonych do produkcji i magazynowania amunicji kalibru 7,62 x 39 zapalająco-przeciwpancernej, która zgodnie z przepisami prawa ma wyłącznie wojskowe przeznaczenie. Obrót tego typu amunicją nie jest dozwolony na rynku cywilnym, a jej użytkownikiem mogą być wyłącznie Siły Zbrojne RP, Policja lub inne służby państwowe. Sam fakt rodzaju produktu (amunicja wojskowa) przesądza o przeznaczeniu inwestycji do realizacji celów publicznych z zakresu bezpieczeństwa i obronności. Jak podkreśliła Spółka, działalność planowanego zakładu będzie realizowana wyłącznie na potrzeby Sił Zbrojnych oraz innych instytucji państwowych, zgodnie z ustawą o obronie Ojczyzny i ustawą o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją. Strona przedstawiła dane techniczne planowanych obiektów, ich rozmieszczenie, a także fazowanie inwestycji - co potwierdza profesjonalne i ukierunkowane przygotowanie przedsięwzięcia pod kątem służby interesowi publicznemu. Spółka zarzuciła także, że zaskarżona decyzja została wydana z całkowitym pominięciem aktualnej sytuacji geopolitycznej, w jakiej znajduje się Polska i region Europy Środkowo-Wschodniej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które powodują konieczność uchylenia obu podjętych w sprawie decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, 25 października 2024 r. [...] z siedzibą w [...] złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku produkcji amunicji z częścią socjalno-biurową, budynku magazynu na proch, zbiornika ochrony pożarowej, miejsc postojowych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w tym ogrodzenia" na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości M., gmina S. K.. Do wniosku, poza wymaganymi załącznikami zawierającymi dane dotyczące infrastruktury technicznej oraz budynków, dołączone zostało skierowane do Spółki zawiadomienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ) z 14 października 2024 r. o braku sprzeciwu w sprawie realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Jako podstawę prawną RDOŚ wskazał art. 72 ust. 8 i 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., przytaczanej dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których wyłącznym celem jest: 1) obronność i bezpieczeństwo państwa lub 2) prowadzenie działań ratowniczych i zapewnienie bezpieczeństwa cywilnego w związku z przeciwdziałaniem lub usunięciem bezpośredniego zagrożenia dla ludności - nie wydaje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jej wydanie miałoby niekorzystny wpływ na te cele (art. 72 ust. 8). Do realizacji przedsięwzięcia można przystąpić, jeżeli w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania zgłoszenia regionalny dyrektor ochrony środowiska nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu (art. 72 ust. 10). RDOŚ podkreślił, że w zgłoszeniu wnioskodawca wskazał, że przedsięwzięcie ma na celu cywilne wsparcie logistyczne Sił Zbrojnych i Policji przez budowę obiektów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przeznaczonych do produkcji i magazynowania amunicji 7,62 x 39 zapalno-przeciwpancernej, wyłącznie na cele uzbrojenia Sił Zbrojnych i Policji. Do wniosku dołączono ponadto: 1. pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S.-K. z 18 kwietnia 2024 r. o zapewnieniu dostawy wody i odprowadzenia ścieków, oraz PGE Dystrubucji S.A. Oddział w S.-K. z 19 kwietnia 2024 r. o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej - dla działki nr [...] w M. , na której planowana jest budowa zakładu produkcyjnego z częścią socjalną i parkingami; 2. koncesję z 17 marca 2016 r. (ważną 50 lat) wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dla Spółki [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi – bez prawa magazynowania, obrotu określonymi rodzajami broni i amunicji - bez prawa magazynowania i obrotu materiałami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz obrotu technologią o takim przeznaczeniu – bez prawa magazynowania. Jako miejsce wykonywania działalności wskazano siedzibę Spółki przy ul. [...] w Warszawie; 3. wydruk z krajowego Rejestru Sądowego oraz mapy zasadnicze w skali 1:1000 wskazujące teren planowanej inwestycji, granice oddziaływania i koncepcję zagospodarowania terenu wraz z rysunkami przedstawiającymi rzuty parteru, dachu, przekroje i elewacje planowanych budynków. Bezspornym także jest, że w piśmie z 8 listopada 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji, Spółka wskazała, że amunicja kalibru 7,62 x 30 zapalająco-przeciwpancerna, którą zamierza produkować i magazynować, przeznaczona będzie na uzbrojenie Sił Zbrojnych i służb państwowych. W piśmie podniesiono, że wskazanie lub przedłożenie dokumentów, w tym umów na obrót amunicją wyprodukowaną w przyszłym zakładzie, jest na obecnym etapie niemożliwe. Amunicja, o jakiej mowa wyżej, będzie produkowana po dopuszczeniu zakładu do uruchomienia na podstawie uzyskanych wcześniej "(...) koncesji, zezwoleń i dopuszczeń, których terminy i procedury wydania określają szczegółowe przepisy, czego nie można uzyskać i okazać na etapie planowania robót budowlanych, a co jest przedmiotem obecnie składanego wniosku.". Spółka potwierdziła, że "obrót przyszłą wytworzoną amunicją będzie realizowany w celu jakim został zadeklarowany tj. jedynym celem będzie obrót amunicją z udziałem innego przedsiębiorcy lub bezpośrednio na zamówienie agencji rządowych m.in. dla Sił Zbrojnych i Policji zgodnie z wydanymi odrębnie od koncesji, o której mowa w wydanej decyzji zezwoleniami krajowymi i międzynarodowymi." Ponieważ dla terenu wnioskowanego przedsięwzięcia gmina nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego na tym obszarze może być lokowana wyłącznie w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podejmowanej w oparciu o przepisy art. 50 i nast. ww. ustawy. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym, niespornym między stronami, oba orzekające w sprawie organy uznały, że wnioskodawca nie wykazał, aby objęte wnioskiem przedsięwzięcie stanowiło cel publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z pierwszym wymienionym przepisem, ilekroć w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Art. 6 pkt 7 u.g.n. stanowi natomiast, że celem publicznym jest budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa, a także ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, w tym wynikające z umów lub porozumień międzynarodowych, a także na potrzeby ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich. Zdaniem Sądu, wskazane w zaskarżonej decyzji motywy i argumentacja nie mogły stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. 1. Warunkiem wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumianego jako budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, nie może być przedłożenie przez wnioskodawcę koncesji lub promesy koncesji na produkowanie amunicji wykorzystywanej przez Siły Zbrojne RP lub Policję. Art. 52 ust. 1 pkt 1 – 3 u.p.z.p. określa, co powinien zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto art. 52 ust. 2a stanowi, że do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku RDOŚ w K. uznał, że wyłącznym celem wnioskowanego zamierzenia jest obronność i bezpieczeństwo państwa, zaś wydanie decyzji środowiskowej miałoby niekorzystny wpływ na te cele (przywołany już wyżej art. 72 ust. 8 ustawy środowiskowej). Dlatego zawiadomił inwestora o braku sprzeciwu w trybie przewidzianym w art. 72 ust. 10 tej ustawy. Kolegium nie wskazało żadnego przepisu szczególnego, o jakim mowa w art. 52 ust. 2a u.p.z.p., który nakładałby obowiązek dołączenia do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego koncesji lub jej promesy na wykonywanie działalności w zakresie wytwarzania i magazynowania amunicji. Zasady koncesjonowania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, reguluje ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1743), zwana dalej "ustawą koncesyjną". Jak wynika z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 16 ust. 1 tej ustawy, koncesji na tego rodzaju działalność wydaje się przedsiębiorcy, który spełnia warunki techniczne i organizacyjne zapewniające prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej określonej w koncesji, tj. uzyskał pozytywną opinię dotyczącą spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej określonej w koncesji w miejscu lub miejscach wykonywania działalności gospodarczej określonej w koncesji, wydaną przez instytucję upoważnioną określoną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ust. 6. Instytucją upoważnioną może być podmiot posiadający kompetencje i potencjał naukowy oraz związek z działalnością objęte zakresem ustawy, doświadczenie w tym obszarze oraz specjalistyczne uprawnienia, w tym w dziedzinie certyfikacji - w szczególności instytut badawczy lub szkoła wyższa (art. 16 ust. 2). Opinia, o której mowa wyżej, uwzględnia przewidywany rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej i towarzyszące jej zagrożenia i obejmuje ocenę w szczególności: 1) prawidłowości przyjętych lokalizacji, konstrukcji i wyposażania obiektów produkcyjnych, magazynowych, socjalnych, pomocniczych i innych, z punktu widzenia wzajemnych zagrożeń dla tych obiektów i otoczenia; 2) przydatności posiadanych przez wnioskodawcę terenów dla wzniesienia obiektów, o których mowa w pkt 1; 3) bezpieczeństwa przewidywanych do realizacji procesów technologicznych oraz występujących w tych procesach surowców, produktów i gotowych wyrobów; 4) bezpieczeństwa urządzeń technologicznych; 5) sposobu przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji, wyrobów oraz technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (art. 16 ust. 3). Opinię dołącza się do wniosku o udzielenie lub zmianę koncesji, wskazując jednocześnie adres miejsca lub miejsc wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej (art. 17 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1). Z kolei przedsiębiorca, który zamierza podjąć działalność gospodarczą wymagającą uzyskania koncesji, może ubiegać się o przyrzeczenie udzielenia koncesji, zwane dalej promesą. W promesie uzależnia się udzielenie koncesji od spełnienia warunków wykonywania działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji (art. 19 ust. 1). Ustawa koncesyjna nie zawiera przepisu, który – analogicznie jak w przypadku art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej - nakładałby obowiązek uzyskania koncesji na działalność w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, bądź promesy na udzielenie takiej koncesji, przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej, przywołane regulacje oraz wynikający z art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązek podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej określonej w koncesji w terminie 6 miesięcy od daty rozpoczęcia działalności wpisanej do koncesji, wskazują na to, że uzyskanie koncesji nie jest możliwe na tym etapie procesu inwestycyjnego, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca Spółka. Tym samym, organ nie mógł uzależnić wydania decyzji lokalizacyjnej od złożenia przez Spółkę koncesji lub promesy, o jakiej mowa w art. 19 ust. 1 ustawy koncesyjnej, i to niezależnie od tego, czy promesa dotyczy wyłącznie podjęcia nowej działalności koncesjonowanej – jak wskazuje autor skargi - czy też także zmiany udzielonej już koncesji. 2. Podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku nie można także doszukiwać się w treści art. 648 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny, który powołał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 648 ust. 1, zadania realizowane przez przedsiębiorców na rzecz Sił Zbrojnych obejmują: 1) wykonywanie produkcji, napraw lub świadczenie usług na rzecz Sił Zbrojnych w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub w czasie wojny; 2) utrzymywanie w czasie pokoju mocy produkcyjnych, naprawczych lub usługowych niezbędnych do realizacji zadań, o których mowa w pkt 1; 3) militaryzację; 4) ochronę obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa; 5) inne zadania realizowane na rzecz Sił Zbrojnych i wojsk sojuszniczych. Zadania na rzecz Sił Zbrojnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, są nakładane na przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej przez Ministra Obrony Narodowej (art. 648 ust. 2). Ani przepisy u.p.z.p., ani ustawy o obronie Ojczyzny, nie przewidują obowiązku przedłożenia decyzji, o jakiej mowa w przywołanym art. 648 ust. 2, w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 7 u.g.n. Niezależnie jednak od tego powiedzieć trzeba, że decyzja nakładająca na przedsiębiorcę wykonanie zadań przewidzianych w art. 648 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w tym produkcję amunicji, nie może być wydana w stosunku do pomiotu, który nie dysponuje odpowiednią bazą, technologią i infrastrukturą, żeby zadanie takie realizować. Trudno sobie wyobrazić, aby w stanie faktycznym sprawy nakaz produkcji i magazynowania amunicji wykorzystywanej do celów wojskowych nałożony został, w trybie art. 648 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, na skarżącą spółkę, skoro nie posiada ona ani budynków, ani sprzętu koniecznych do wykonania zadania. Celem art. 648 ust. 2 ww. ustawy jest realne zwiększenie zdolności obronnych państwa, a nie nakładanie na przedsiębiorców zadań, których nie są w stanie – z przyczyn wskazanych wyżej - wykonać. Przepis art. 657 ustawy o obronie Ojczyzny wymienia szczegółowo wymagania w stosunku do przedsiębiorców realizujących zadania na rzecz Sił Zbrojnych, w tym m.in. posiadanie: - mocy produkcyjnych, naprawczych lub usługowych, które mogą być wykorzystane do realizacji zadań, o których mowa w art. 648 ust. 1 pkt 1 i 2 (pkt 1) oraz - wymaganych przepisami prawa: koncesji, licencji, zezwoleń do prowadzenia działalności gospodarczej wydanych przez uprawniony organ administracji państwowej (pkt 9). Na obecnym, pierwszym etapie inwestycyjnym, warunków tych skarżąca Spółka nie spełnia, co jest w sprawie niesporne. Dlatego wydanie w stosunku do niej decyzji, o jakiej mowa w art. 648 ust. 2 ww. ustawy, nie byłoby możliwe i organ nie miał podstaw, aby powoływać się na tę okoliczność przy odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. 3. Powołane przez oba organy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1087) tylko posiłkowo może służyć wykładni art. 6 pkt 7 u.g.n., a konkretnie wyjaśnieniu, jakie inwestycje są niezbędne na potrzeby obronności państwa lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej z art. 91 u.g.n., znajdującego się w rozdziale 8 tej ustawy - "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości". Zawarte w § 1 rozporządzenia wyliczenie nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, ma na celu obliczenie opłat rocznych z tytułu: - użytkowania wieczystego za nieruchomości gruntowe oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej (art. 72 ust. 3 pkt 1 u.g.n.) oraz - trwałego zarządu za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej (83 ust. 2 pkt 1 u.g.n.). Gdyby zamiarem ustawodawcy było ścisłe określenie, jakie inwestycje i działania uznaje się za niezbędne na potrzeby obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, zamieściłby definicję tych pojęć w ustawie i wówczas można by ją było wykorzystać do wykładni art. 6 pkt 7 u.g.n. Rozporządzenie, o jakim mowa wyżej, realizuje natomiast inny cel i wymienia nieruchomości uznawane za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, a nie inwestycje i działania opisane w art. 6 pkt 7 ww. ustawy. Tym samym okoliczność, że budowa obiektów produkcji i magazynowania amunicji, wykorzystywanej – jak podnosi skarżąca Spółka – wyłącznie na potrzeby Sił Zbrojnych lub Policji, nie została wymieniona w tym rozporządzeniu, podobnie jak i fakt, że w § 1 lit. h) mowa jest o nieruchomościach wykorzystywanych przez przedsiębiorstwa państwowe oraz jednostki i ośrodki badawczo-rozwojowe, dla których Minister Obrony Narodowej lub minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem założycielskim, realizujące zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa, nie świadczą o tym, wnioskowana inwestycja zaplanowana przez inwestora z sektora prywatnego, z zasady nie może być uznana za inwestycję niezbędną na potrzeby obronności państwa lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Z treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy koncesyjnej wynika wprost, że działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym może wykonywać, po spełnieniu określonych ustawą warunków, zarówno przedsiębiorca będący osobą fizyczną, jak i inny przedsiębiorca, w tym spółka prawa handlowego bez udziału Skarbu Państwa. Podobny wniosek wypływa z przywołanego wyżej art. 657 ustawy o obronie Ojczyzny, określającego wymagania w stosunku do przedsiębiorców realizujących zadania na rzecz Sił Zbrojnych. Podkreślić należy, że żaden z orzekających w sprawie organów nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, że działalność polegającą na budowie, utrzymywaniu obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, mogą wykonywać wyłącznie przedsiębiorstwa państwowe, a więc takie, w którym Skarb Państwa ma co najmniej większość udziałów lub jednostki i ośrodki badawczo-rozwojowe, dla których Minister Obrony Narodowej lub minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem założycielskim. Ponadto treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wskazuje wprost, że przy zaliczeniu danego przedsięwzięcia do "inwestycji celu publicznego" nie ma znaczenia status podmiotu podejmującego to działanie oraz źródła jego finansowania. Cel publiczny może zatem realizować zarówno podmiot prywatny, jak i "państwowy", o ile spełnia pozostałe wymogi przewidziane w ww. ustawie. Ze stanowiska skarżącej wynika, że jej zamiarem jest produkcja konkretnej amunicji, która przeznaczona jest wyłącznie dla potrzeb Sił Zbrojnych oraz Policji, a przez to – zdaniem Spółki - budowa obiektów, w których taka produkcja będzie miała miejsce, jest niezbędna na potrzeby obronności państwa lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 7 u.g.n. Jak powiedziano już wyżej, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "niezbędności", o jakim mowa w ww. przepisie. Jego wykładnia, a także ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, opisaną w art. 6 pkt 7 u.g.n., należy do organu administracji publicznej, który każdorazowo winien wziąć pod uwagę konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy pamiętając, aby analiza tej przesłanki nie wykraczała poza kryteria określone przepisami prawa. Tymczasem w kontrolowanej sprawie odmowę ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji jako publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 7 u.g.n., organy uzasadniły okolicznościami i warunkami, które nie znajdują oparcia w przepisach mających zastosowanie na tym etapie inwestowania. W omawianym zakresie oba organy naruszyły powołany już wyżej art. 52 ust. 2a, a także art. 52 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Naruszone zostały także przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż w sytuacji uznania za wadliwą argumentacji, na podstawie której nie uwzględniono wniosku, okazuje się, że organy nie przeprowadziły mieszczącej się w granicach prawa analizy przesłanki niezbędności planowanej inwestycji na potrzeby obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Przywołane wyżej przepisy u.p.z.p., ustawy koncesyjnej oraz ustawy o obronie Ojczyzny wskazują na to, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 7 u.g.n., może złożyć podmiot prywatny, w którym Skarb Państwa nie jest jedynym udziałowcem lub nie ma pakietu większościowego. Nie ma również wymogu, aby wykazanie przesłanki określonej w tym przepisie, polegało na posiadaniu koncesji (promesy jej udzielenia) na działalność polegającą - w tym przypadku - na produkcji i magazynowaniu amunicji wykorzystywanej na cele wojskowe lub policyjne. To wnioskodawca ponosi ryzyko nieuzyskania takiej koncesji na dalszym etapie inwestycyjnym, gdyż bez niej nie rozpocznie wykonywania planowanej działalności. Stwierdzone uchybienia w zakresie prawa materialnego (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.) miały wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenia przepisów postępowania (art. 52 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust.1, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy koncesyjnej oraz art. 648 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd podkreśla jednocześnie, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest przesądzenie, czy wnioskowana inwestycja realizuje cel publiczny określony w art. 6 pkt 7 u.g.n. Uchylenie obu decyzji spowodowane było wyłącznie posłużeniem się przez oba organy argumentacją, która nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa mając na uwadze stanowisko prawne wyrażone przez Sąd. Oceniając złożony wniosek pod kątem zastosowania art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 7 u.g.n., organ winien opierać się przede wszystkim na dowodach przedłożonych przez stronę. W rozpatrywanej sprawie należy dostrzec, że sama literalna treść wniosku nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z budową obiektów niezbędnych na potrzeby obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Amunicja może być bowiem produkowana i magazynowana także na inne, cywilne cele. Szerszy opis przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą Spółkę znajduje się natomiast w piśmie z 8 listopada 2024 r. oraz w odwołaniu i załączonych do niego dokumentach. Treść wniosku nie przystaje więc do deklaracji inwestora, złożonych w innych pismach procesowych. Ma to istotne znaczenie, gdyż organ wydający decyzję w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wnioskiem związany, co oznacza, że nie może nadać mu innej treści lub znaczenia, a w razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji lokalizacyjnej, nie może w niej opisać zamierzonego przedsięwzięcia inaczej, niż zostało opisane we wniosku. W ocenie Sądu, już z treści wniosku powinno wynikać jednoznacznie, że mamy do czynienia z inwestycją określoną w art. 6 pkt 7 u.g.n. Dlatego w okolicznościach sprawy organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości rozważenia zmiany treści wniosku w sposób, który dawałby organowi podstawę do rozpatrywania planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego (art. 9 k.p.a.). Należy również wskazać, że to na skarżącej Spółce składającej wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ciąży w pierwszej kolejności obowiązek wykazania, że mamy do czynienia z budową obiektów niezbędnych na potrzeby obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Nie wyklucza to jednak inicjatywy dowodowej ze strony organu, zwłaszcza jeśli poweźmie wątpliwości co do tego, czy dowody przedłożone przez wnioskodawcę są wystarczające do ustalenia, że wnioskowane zamierzenie, nawet jeżeli służy potrzebom obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, to jest jeszcze niezbędne dla realizacji tych celów. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku przedsiębiorcy wykonującego już, na podstawie posiadanej koncesji, działalność gospodarczą polegającą na produkcji i magazynowaniu amunicji o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, wykazanie owej "niezbędności" np. przy rozbudowie dotychczasowego zakładu, jest znacznie prostsze niż w stanie kontrolowanej sprawy. Ponieważ jednak brak koncesji nie może stanowić przeszkody w ustaleniu, że wnioskowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki określone w art. 6 pkt 7 u.g.n., organ winien ocenić złożony w sprawie wniosek z pominięciem zarówno tego kryterium, jak i pozostałych argumentów, które okazały się wadliwe.