II SA/Sz 141/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 16 stycznia 2025 r. nr SKO.4177.2280.2024 w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych oddala skargę. Decyzją z 5 listopada 2024 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zd ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 339 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. poz. 2167, dalej: "rozporządzenie z 14 grudnia 2016 r."), rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. poz. 2490, dalej: "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r."), art. 104 oraz art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 39 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji"), nałożył na E. Spółkę z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), karę pieniężną w wysokości 102.390 zł, za nieosiągnięcie w 2020 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w sprawozdaniu złożonym przez Spółkę w dniu 29 stycznia 2021 r., określony za 2020 r. osiągnięty poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wyniósł 11,4 %. Biorąc pod uwagę dane zawarte w sprawozdaniu za 2020 r., po dokonaniu obliczeń, organ I instancji podał, że osiągnięty przez Spółkę poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za 2020 r., wynosi 9,73 %. W dniu 6 września 2024 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych przez Spółkę odpadów komunalnych, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku frakcji odpadów komunalnych. W piśmie z 23 września 2024 r., Spółka zastępowana przez pełnomocnika, wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary z uwagi na to, iż brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r., wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od niej, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych. Ponadto Spółka wniosła o przesłuchanie przez organ Prezesa Zarządu Spółki oraz P. K. celem ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a. W piśmie z 11 października 2024 r. Spółka ponowiła wniosek o odstąpienie przez organ od wymierzenia jej kary. Wskazała, że w zawartych umowach były zapisy, iż wywóz odpadów odbywa się w oparciu o uchwałę Rady Miasta K., zgodnie z którą, właściciele nieruchomości, na których wytwarzane są odpady komunalne, zobowiązani są do prowadzenia selektywnego zbierania odpadów. Ponadto Spółka podniosła, że posiadała i posiada siły oraz środki zapewniające wywóz odpadów segregowanych od każdego kontrahenta oraz przy zawieranej umowie oferowała atrakcyjniejszą cenę za wywóz odpadów segregowanych. W dniu 14 października 2024 r. organ przesłuchał w charakterze strony Prezesa Zarządu Spółki. P. K. nie została przesłuchana, gdyż Prezes Zarządu Spółki wycofał wniosek o jej przesłuchanie. Prezes Zarządu Spółki wskazał m.in., że nieosiągnięcie przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych. Ponadto, jako przyczynę nieosiągnięcia poziomu wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r., Prezes Zarządu Spółki wskazał m.in. słabą skuteczność bazy RIPOK, która odbierała od Spółki odpady komunalne z terenu Gminy Miasto K. (dalej: "Gmina"). Wyraził też opinię, że w 2020 r. obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości nie był egzekwowany przez Gminę. Organ I instancji nie zgodził się z zarzutem Spółki, że w 2020 r. obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości nie był egzekwowany przez Gminę. Ponadto organ podniósł, że reagował na wszystkie zgłoszenia dotyczące nieprawidłowej segregacji odpadów komunalnych oraz niewłaściwego postępowania z odpadami. Spółka nie zgłaszała nigdy żadnych nieprawidłowości w powyższym zakresie. Według organu I instancji, nie zaistniały w sprawie przesłanki pozwalające na odstąpienie od nałożenia przedmiotowej kary. Waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Różnica pomiędzy wymaganym, a osiągniętym w 2020 r. poziomem recyklingu i przygotowania do ponownego użycia jest znaczna, czyli wynosi 40,27 %. Nie można było przyjąć, że strona zaprzestała naruszania prawa, gdyż w kolejnych latach ww. poziomy nie były zgodne z przepisami, tj.: w 2021 r. - 11,13 %, a wymagany 20 %, w 2022 r. - 10,35%, a wymagany 25%, w 2023 r. - 15,94 %, a wymagany 35%. Dalej organ I instancji podniósł, że aby wymagany w 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia miałby być osiągnięty, wartość łączna masy odpadów musiałaby wynosić 470,8479 Mg. Brakująca masa odpadów komunalnych, wymagana do osiągnięcia ww. poziomu, wyniosła: 470,8479 Mg - 91,6270 Mg = 379,2209 Mg. Stąd wartość naliczonej kary wyniosła: 379,2209 Mg. x 270,00 zł/Mg (stawka określona w rozporządzeniu z 22 grudnia 2017 r.) = 102 389,64 zł. Po zaokrągleniu nałożona kara pieniężna wyniosła 102.390 zł. Końcowo organ I instancji wskazał, że wśród kar wskazanych w art. art. 9zc u.c.p.g., nie została wymieniona kary pieniężna przewidziana w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. W związku z czym kara pieniężna obliczana jest w sposób wskazany w art. 9 x ust. 3 ww. ustawy i należy do kategorii bezwzględnie określonych. Spółka, zastępowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji, której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego przy uwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania, co przejawiło się: - w braku podjęcia przez organ ustaleń w kontekście zgłoszonego przez Spółkę zarzutu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, - w odgórnym założeniu przez organ, iż Spółka ponosi odpowiedzialność absolutną za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. i przyjęciu, że wszelkie dowody wykazujące, iż Spółka zrobiła czego można było od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia prawa nie doszło nie mają znaczenia dla sprawy i odgórnie należy odrzucić, - w niedostrzeżeniu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, - brak przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci umów Spółki z kontrahentami z terenu Gminy obowiązujących w 2020 r., a tym samym nieprzeprowadzenie dowodów, z których wynikało, iż nieosiągnięcie przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, - poprzez niewłaściwą ocenę dowodu z zeznań Prezesa Spółki, z którego to dowodu wynikało, iż nieosiągnięcie przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, - w całkowitym pominięciu, że Spółka nie posiadała obiektywnych możliwości zawarcia odpowiedniej ilości umów na odbiór odpadów segregowanych w 2020 r., a w konsekwencji nie może ponosić odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych (Spółka nie ma żadnego wpływu na wolę zawarcia z nią umowy na odbiór segregowanych odpadów - zarówno przez obecnych, jak i potencjalnych jej klientów), - w całkowitym niedostrzeżeniu, że w 2020 r. obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie był w ogóle egzekwowany przez Gminę, zaś wszelkie działania promocyjne i edukacyjne skierowane były do gospodarstw domowych i osób w wieku szkolnym (przy czym organ I instancji jedynie wskazał, iż Gmina dokonywała kontroli nieruchomości niezamieszkałych, lecz nie przedstawił w tym zakresie żadnej konkretnej informacji oraz dowodu wykazującego działania Gminy mające na celu wyegzekwowanie przez Gminę obowiązku zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych), - w niedostrzeżeniu i nie odniesieniu się przez organ do faktu, iż jedną z przyczyn nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych była bardzo słaba skuteczność bazy RIPOK, która odbierała od Spółki odpady komunalne (baza ta sortowała i odzyskiwała jedynie kilka procent papieru, tworzyw sztucznych, metali i szkła z odpadów komunalnych przekazanych przez Spółkę z terenu Gminy, co świadczy o fatalnym, bardzo niskim poziomie odzyskiwania odpadów segregowanych z przekazanych odpadów komunalnych zmieszanych - jest to jeden z niższych wyników w kraju, który w konsekwencji obciąża Spółkę); 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ I instancji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż Spółka miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2020 r. wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., jednakże nie posiadając przy tym jakichkolwiek możliwości w zakresie przymuszenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do zawarcia ze Spółką umowy na odbiór odpadów segregowanych; 3) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji do zarzutu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych. Ponadto Spółka zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności, poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Decyzją z 16 stycznia 2025 r., nr SKO.4177.2280.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3aa pkt 1, art. 9g ust. 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1, art. 9zf, u.c.p.g., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 5 listopada 2024 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu II instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Spółka nie osiągnęła w 2020 r. wymaganego przez prawo poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, nie wypełniając tym samym ciążącego na niej obowiązku, o którym stanowi art. 9g u.c.p.g. W sprawie spełnione zostały przesłanki do wymierzenia Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. Ustalenia, co do uzyskanego poziomu recyklingu, sposób obliczenia kary pieniężnej oraz jej wysokość, nie są podważane przez Spółkę. Organ II instancji zaznaczył, że przedmiotowe obliczenia również zweryfikował i nie dostrzegł w tej materii żadnych uchybień i podziela te ustalenia. Odnosząc się do realizacji przez Spółkę obowiązku wyrażonego w art. 9g u.c.p.g. organ II instancji zauważył, że intencją ustawodawcy bezsprzecznie było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymywania poziomów recyklingu oraz nakładanie na nich kar, gdy tych poziomów nie osiągną w sposób bezwarunkowy, bez miarkowania ich odpowiedzialności, czy też uwzględniania okoliczności faktycznych, indywidualnych mających wpływ na nieosiągnięcie poziomu recyklingu. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał zarzuty Spółki, w kontekście zastosowania art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 9g u.c.p.g., przez organ I instancji, za niezasadne. Jak argumentował organ II instancji, Spółka winna mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Spółka działa na rynku od prawie dekady, trudni się zawodowo szeroko pojętą gospodarką odpadami, należy zatem przyjąć, iż zna przepisy prawa kształtujące jej obowiązki. Odnosząc się do wnioskowanego przez Spółkę odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ II instancji podzielił ustalenia i zdanie organu I instancji w tej kwestii. Argumentował, iż nie można przyjąć, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze "znikomą wagą naruszenia prawa". Brakujący poziom recyklingu wynoszący 40,27 % (wymagany w 2020 r. - 50%), nie można uznać za znikome naruszenie prawa, ponieważ brakujący poziom jest znaczny i stanowi około 4/5 wymaganego poziomu recyklingu. Odstąpienie od wymierzenia kary w przedmiotowym przypadku byłoby nie do pogodzenia z zasadami równości wobec prawa, a w szczególności wobec spółek, które uzyskują wymagany prawem poziom recyklingu. Organowi II instancji, jak i również odwołującej się Spółce wiadomym jest, iż w 2018 r., w 2019 r., nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu. Nadto w 2021 r., 2022 r. i 2023 r. Spółka także nie osiągnęła minimalnego poziomu recyklingu. Spółka zatem nie zaprzestała naruszać prawa, naruszenia tego dopuszcza się cyklicznie, a to nie zasługuje na aprobatę. Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż nieosiągnięcie wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez Spółkę wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, organ II instancji stwierdził, że są one pozbawione podstaw. Organ ten argumentował, że w sytuacji, w której niedopełnienie przez Spółkę obowiązków, wskazanych w art. 9g u.c.p.g. jest wynikiem braku segregacji odbieranych odpadów komunalnych przez kontrahentów Spółki, czy też zawierania z nimi umów o odbiorze odpadów, to już w zakresie ryzyka przedsiębiorcy mieści się nieosiągnięcie określonych wymogów z art. 9g u.c.p.g. Spółka nie ma żadnego przymusu ustawowego zawierać umów wbrew treści art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Według organu II instancji, zebrany materiał dowodowy w postaci sprawozdania Spółki z 29 stycznia 2021 r., pozwalał organowi I instancji stwierdzić niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., nie było więc potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, w tym ze źródeł osobowych. Zeznania Prezesa Spółki nie miały dla sprawy istotnego znaczenia w świetle art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Wskazując na art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.c.p.g., organ II instancji podniósł, że przepisy te nie nakładają obowiązku badania przyczyn nie osiągnięcia przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu, a także nie wyłączają odpowiedzialności w żadnym przypadku za brak niespełnienia obowiązku z art. 9g w zw. z art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. Organ II instancji uznał przy tym, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie naruszył swym postępowaniem art. 68 § 1 O.p. W ocenie organu II instancji, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w odwołaniu. E. Spółka z o.o. z siedzibą w C. , zastępowana przez adwokata, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z 16 stycznia 2025 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego przy uwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania, co przejawiło się: - w braku analizy materiału dowodowego i braku podjęcia przez organy obu instancji ustaleń w kontekście zgłoszonego przez skarżącą zarzutu, iż brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, zaś skarżąca dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, - w odgórnym założeniu przez organy obu instancji, iż skarżąca ponosi odpowiedzialność absolutną za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. i przyjęciu, że wszelkie dowody wykazujące, iż strona zrobiła czego można było od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia prawa nie doszło, nie mają znaczenia dla sprawy i odgórnie należy odrzucić, - w niedostrzeżeniu, iż brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r., wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, zaś skarżąca dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, - w wadliwej ocenie dowodów z dokumentów w postaci umów skarżącej z kontrahentami z terenu Gminy obowiązujących w 2020 r. (w istocie brak oceny i analizy dowodów), z których wynika, że cena wywozu odpadów segregowanych jest znacznie niższa, aniżeli w przypadku odpadów niesegregowanych, - w całkowitym pominięciu dowodu z zeznań strony - Prezesa Zarządu Spółki (przy czym organy obu instancji nie wskazały z jakich względów nie wzięły pod uwagę treści zeznań strony przyjmując, że nie mają one znaczenia w sprawie), a tym samym nie dokonaniu oceny dowodu z którego wynikało, iż brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, zaś skarżąca dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, - w całkowitym pominięciu, że skarżąca nie posiadała obiektywnych możliwości zawarcia odpowiedniej ilości umów na odbiór odpadów segregowanych w 2020 r., a w konsekwencji nie może ponosić odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych (skarżąca nie ma żadnego wpływu na wolę zawarcia z nią umowy na odbiór segregowanych odpadów - zarówno przez obecnych, jak i potencjalnych jej klientów), - w całkowitym niedostrzeżeniu, że w 2020 r. obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie był w ogóle egzekwowany przez Gminę, zaś działania promocyjne i edukacyjne skierowane były do gospodarstw domowych i osób w wieku szkolnym, nie zaś do właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, od których skarżąca odbierała odpady, - w niedostrzeżeniu i nie odniesieniu się przez organy obu instancji do faktu, iż jedną z przyczyn nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych była bardzo słaba skuteczność bazy RIPOK, która odbierała od skarżącej odpady komunalne (baza ta sortowała i odzyskiwała jedynie ponad 4 % papieru, tworzyw sztucznych, metali i szkła z odpadów komunalnych przekazanych przez skarżącą z terenu Gminy, co świadczy o fatalnym, bardzo niskim poziomie odzyskiwania odpadów segregowanych z przekazanych odpadów komunalnych zmieszanych - jest to jeden z niższych wyników w kraju, który w konsekwencji obciąża skarżącą); 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organy obu instancji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od skarżącej, podczas gdy skarżąca podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2020 r. wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., jednakże nie posiadając przy tym jakichkolwiek możliwości w zakresie przymuszenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do zawarcia ze skarżącą umowy na odbiór odpadów segregowanych; 3). art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3 i 5, 6 u.c.p.g., poprzez prowadzenie postępowania i aprobowanie przez organ II instancji prowadzenia postępowania w oderwaniu od obowiązków Gminy i właścicieli nieruchomości i niedostrzeżeniu, iż główną przyczyną nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych były zaniechania Gminy w zakresie egzekwowania obowiązków segregowania i przygotowania opadów do recyklingu oraz edukowania właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, co wskazuje na to, że brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r., wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, zaś skarżąca dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych; 4) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu, iż brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, zaś skarżąca dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych; 5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek skarżącej od odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej jest nieuzasadniony, w sytuacji gdy główną przyczyną nieosiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2020 r. był brak wykonywania przez Gminę obowiązków wynikających z art. 3 u.c.p.g., w szczególności brak egzekwowania tego obowiązku przez Gminę i brak edukowania właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, o tym w jaki sposób należy segregować i przygotowywać do recyklingu odpady, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych, co winno być ocenione jako okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej na skarżącą (por. uzasadnienia wyroków WSA w Krakowie: z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1648/17 oraz z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1649/17). Ponadto skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na skarżącą w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku, wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. W obszernym uzasadnieniu skargi wnosząca ją powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, kierując tożsame zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, także w stosunku do decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, a to w związku z wnioskiem organu odwoławczego oraz brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wskazać również należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola, sprawowana według powyższych kryteriów, nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 339 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). Stosownie do dyspozycji art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu określonym nowelizacją ustawy, opublikowaną w Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), wymagany w 2020 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosił co najmniej 50%. Skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje. Według Spółki, nie powinna ona jednak podlegać ukaraniu, bowiem nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu było od niej niezależne. Odpowiedzialność skarżącej nie powinna mieć charakteru absolutnego, zaś w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać zatem należy, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną. Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. Obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność Spółki zatem za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć oraz czy gmina podejmowała działania informacyjne czy też kontrolne w zakresie segregacji odpadów. Skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od roku 2016 i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, Spółka winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. Spółka powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Tym samym, zdaniem Sądu, dopatrywanie się przez skarżącą istotnego wpływu na wynik sprawy oraz wskazanie na dowolne i błędne ustalenia organów obu instancji w zakresie m.in. wyegzekwowania przez Gminę obowiązku zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jest bezpodstawne. Ponadto, przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, jak trafnie wskazał organ II instancji, mają na celu osiągnięcie jak najwyższego, tzw. poziomu ekologicznego, poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. W świetle powyższego Sąd, podzielił stanowisko organu II instancji co do niezasadności twierdzeń skarżącej Spółki, dotyczących braku możliwości osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jednocześnie, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej Spółce kary za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2020 r., na podstawie przepisu art. 189f k.p.a. Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że dla odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa. W tym względzie rację ma organ II instancji, że w kontrolowanej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma z uwagi na fakt, iż w przypadku skarżącej różnica pomiędzy wymaganym a osiągniętym w 2020 r. poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosi 40,27% (50% - poziom, który skarżąca powinna osiągnąć, 9,73% - poziom, który skarżąca faktycznie osiągnęła). Również trafnie organ II instancji zwrócił uwagę, że skarżąca Spółka także w 2021 r. i 2022 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu, a zatem nie ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, ponieważ ma ona charakter powtarzający się. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ przy wymierzaniu kary nie był zobligowany do stosowania art. 189d k.p.a. Według tego przepisu, organ administracji publicznej wymierzając karę pieniężną, bierze pod uwagę wymienione w pkt 1-7 dyrektywy, w tym stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa (pkt 4). Ustawa u.c.p.g. zawiera regulacje dotyczące przesłanek wymiaru kary (m.in. art. 9zc u.c.p.g.), tym samym - stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. - możliwość zastosowania art. 189d k.p.a. jest wyłączona. Należy założyć, że racjonalny ustawodawca, chcąc uzależnić wysokość kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. od uznania organu (np. w zależności od stopnia przyczynienia się do naruszenia), zawarłby w ustawie stosowne regulacje. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym słusznie wskazuje się, że organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu, organ II instancji sprostał powyższym obowiązkom, w szczególności rozwijając swoją argumentację co do zarzutów odwołania, zachowując wymóg wnikliwości ich rozpatrzenia w całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd nie uwzględnił tym samym pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż są one tożsame z podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które nie uchybiając wyżej wskazywanym regułom, rozpatrzył organ II instancji, zaś wnioski, jakie wyprowadził ten organ są prawidłowe i Sąd je w pełni podziela. Konkludując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ ustalił w sposób niewadliwy wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza, że jest ona wadliwa. Z powyżej wskazanych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.