VII SA/Wa 928/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 4 marca 2022 r. znak DOA.7210.99.2021.RKS(1), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z 12 stycznia 2022 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r. (IFXIV.7840.4.51.2020) informującego, że działki wnioskodawczyni nr ew. [...] nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty C. z [...] października 2020 r. Organ podkreślił, że o tym czy akt ma charakter decyzji, nie decyduje jego forma lecz treść. Pismo z 11 czerwca 2021 r. nie wskazuje podstawy prawnej. Nie stanowi jej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jedynie definiuje pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie zawiera także rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną podmiotu, nie rozstrzyga indywidulanej sprawy administracyjnej. Nie informuje także o środkach zaskarżenia. Nie posiada zatem obligatoryjnych elementów decyzji. Nie było zatem podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Skargę na powyższe postanowienie złożyła E. N. i wnosząc o jego uchylenie i uchylenie aktów: Starosty C. z [...] października 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 104- 107 k.p.a., art. 123-124 k.p.a., art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., art. 28 Prawa budowlanego, art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Po przedstawieniu przebiegu postępowania poddała w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Ponadto sformułowała szereg zarzutów związanych z postępowanie prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Niemniej, z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, wszak może się kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII k.p.a.), bądź w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, ale także, czy sprawa należy do właściwości organu i czy istnieje podstawa do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w takim przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny jest on ją rozstrzygnąć wydając decyzję administracyjną (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak. J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, str. 11-12). Wskazać też trzeba, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Niezbędne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (bądź art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego w sprawach toczących się w tym przedmiocie) i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 50). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo braku wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, Nr 9, poz. 169). Stanowisko to znajduje zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a nie ma zastosowania w sprawach, które takiego charakteru nie mają. Brak jest zatem podstaw do uznania za decyzję administracyjną pisma organu, które zostało skierowane do adresata tego pisma w innych sprawach, w których organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji. Podkreślenia wymaga ponadto, że zgodnie z art. 156 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych i postanowień na które służy zażalenie. Ustalenie zatem, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji bądź zaskarżalnego postanowienia, ale innej formy działania organu administracji przesądza o tym, że prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności nie jest dopuszczalne. W takich sytuacjach, na mocy art. 61a § 1 k.p.a., organ zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z pisma Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r. trudno bowiem wyodrębnić te części, które stanowią podstawę prawną, jak i osnowę rozstrzygnięcia konkretyzującą prawa i obowiązki adresata, skoro rozstrzygnięcie wyrażane jest najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp., a nie informuję. W powyższym piśmie organ sformułował jedynie odpowiedź na kolejne pismo skarżącej z 29 grudnia 2020 r. (uzupełnione pismami z 23 stycznia 2021 r. i z 28 stycznia 2021 r.), w którym zażądała ona uchylenia pisma Starosty C. z 20 października 2020 r. Z kolei z treści pisma z 20 października 2020 r. wynika, że stanowi ono odpowiedź na pisma skarżącej z: 26 lipca 2020r.; 2 i 30 sierpnia 2020r.; z 2 i 26 września 2020r., w którym organ informuje, że działki będące jej własnością nr ew. [...] nie leżą w obszarze oddziaływania – w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które to pojęcia organ jednocześnie wyjaśnia - inwestycji zaplanowanej na działce nr ew. [...]. Informuje ponadto, że w dniu [...] października 2020r. Starosta C. wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na ww. działce. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z 7 grudnia 2020r. organ poinformował skarżącą, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest ustalany w formie decyzji administracyjnej oraz o tym, że pismo z 20 października 2020r. takiej decyzji nie stanowi. Prawidłowo zatem GINB dokonał oceny charakteru pisma z 11 czerwca 2021 r. stwierdzając, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych bowiem ma ono charakter tylko informacyjny i jako takie nie jest decyzją i nie podlega zaskarżeniu. W konsekwencji, w opisanej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W świetle przedstawionej argumentacji zarzuty dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie zasługiwały uwzględnienie Kończąc, tylko na marginesie Sąd wskazuje, że decyzją z 3 grudnia 2021r. Wojewoda Śląski uchylił decyzję z [...] października 2020r. i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Weryfikacji prawidłowości oceny, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją służy instytucja wznowienia postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), skargę oddalił.