I SA/Gd 239/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego z dnia 17 grudnia 2024 r., nr IX/54/2024 w przedmiocie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych na terenie powiatu tczewskiego przez inne niż powiat tczewski osoby prawne lub fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 5 i 6, 2. zasądza od Rady Powiatu Tczewskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania. W dniu 17 grudnia 2024 r. Rada Powiatu Tczewskiego podjęła Uchwałę nr IX/54/2024 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkól i placówek prowadzonych na terenie powiatu tczewskiego przez inne niż Powiat Tczewski osoby prawne lub fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (dalej w skrócie zwana Uchwałą). Na wskazaną Uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej w skrócie zwana Spółką) wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 5 i 6 Uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swoje żądanie Spółka wskazała w pierwszej kolejności, że dysponuje interesem prawnym we wniesieniu skargi do sądu na przedmiotową Uchwałę. Spółka jest bowiem organem prowadzącym Z. w T., a jako jednostka uprawniona do otrzymania dotacji na realizację zadań oświatowych, jest bezpośrednim adresatem Uchwały, a w szczególności zaskarżonych postanowień. Zdaniem strony, jako organ prowadzący szkołę posiada ona interes prawny do złożenia przedmiotowej skargi, ponieważ Uchwała bezpośrednio wpływa na jej uprawnienia do uzyskania dotacji oraz na sposób wykonywania obowiązków związanych z prowadzeniem szkoły. W ocenie strony, zamieszczone w § 4 ust 5 i 6 Uchwały obowiązki nakładane na organy prowadzące nie wynikają z przepisów Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej skrócie zwana Ustawą) i nie mieszczą się w ramach delegacji ustawowej wskazanej w art. 38 ust. 1 Ustawy. Jakkolwiek sporządzanie list obecności stanowi obowiązek beneficjenta, to brak jest podstawy prawnej wskazującej na obowiązek przygotowywania materiałów stanowiących wynik przetworzenia danych znajdujących się na takich listach - czego bezpośrednio wymaga § 4 ust. 5 w zw. z ust. 6 Uchwały. Brak jest podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa do zobowiązywania organu prowadzącego do sporządzania zestawień podsumowujących odnoszących się do każdego ucznia/słuchacza. Rada Powiatu Tczewskiego nie udzieliła pisemnej odpowiedzi na skargę. Na rozprawie pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała, w zakresie wynikającym z żądania skargi, została wydana z naruszaniem prawa, a zatem istniały podstawy do jej uchylenia w tej części. W myśl art. 38 ust. 1 Ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, uczniów objętych branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotne są także przepisy art. 26 ust. 2 i 3 Ustawy oraz art. 36 ust. 2 Ustawy. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (...), dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Zaś w art. 36 ust. 2 Ustawy przyjęto, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Z przytoczonych przepisów Ustawy wynika, że przewidziane zostały dwa tryby: tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania. Żaden z nich nie został szczegółowo uregulowany w Ustawie, a w stosunku do każdego z tych trybów ustawodawca udzielił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia do przyjęcia własnych regulacji. Zatem ustawodawca przyznał organowi dotującemu pewien zakres swobody w przyjęciu sposobu udzielania, rozliczania, a następnie kontroli wydatkowania dotacji. Weryfikując prawidłowość badanych zapisów zaskarżonej Uchwały należy sprawdzić, czy przyjęte w niej rozwiązania mieszczą się w granicach wyżej przytoczonych przepisów Ustawy, w szczególności, czy poprzez ich przyjęcie nie doszło do przekroczenia uprawnień wynikających z ustawowej delegacji. Mając na uwadze powyższe unormowania, wskazać należy na regułę zabraniająca wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe, która wynika z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. Z kwestionowanych przez Spółkę zapisów Uchwały wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, z informacją miesięczną, o której mowa w ust. 1, dodatkowo przekazuje dokumentację, potwierdzającą imienną frekwencję uczniów/słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu (§ 4 ust. 5 Uchwały). Dokumentacja, o której mowa w ust. 5, zawiera zestawienie podsumowujące, odnoszące się do każdego ucznia/słuchacza, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie lub niespełnienie wymogu 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, którą to obecność uczeń/słuchacz potwierdził własnoręcznym podpisem, zgodnie z wymogami art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (§ 5 ust. 6 Uchwały) Sąd rozpoznający skargę stwierdza, że przepisy Ustawy nie nakładają na beneficjenta żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny – co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienia wymaganej dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli (art. 36 ust. 3 Ustawy). W związku z tym Sąd stwierdza, że w kwestionowanych zapisach, Uchwała nakłada na podmiot dotowany dodatkowe, pozaustawowe obowiązki wykraczające poza ramy regulacji art. 26 ust. 2 i 3 oraz art. 36 ust. 3 Ustawy. Zobowiązuje bowiem podmiot dotowany do przekazywania organowi tych informacji, które mogą być dostępne jedynie w trakcie prowadzonej kontroli, a zatem już po udzieleniu dotacji, a nie przed jej przyznaniem. Zauważyć należy, że w świetle art. 38 ust. 1 Ustawy uprawnienie do żądania od kontrolowanego dokumentów wymienionych w art. 36 ust. 2 tej ustawy aktualizować się może jedynie podczas kontroli. Ustawodawca nie przewidział natomiast obowiązku beneficjenta dotacji, cyklicznego raportowania organowi udzielającemu dotacji danych o frekwencji uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Przeciwnie, z treści tego przepisu wynika, że wgląd do list obecności na takich zajęciach mają właśnie osoby upoważnione do kontroli, a więc podczas kontroli, a nie przed jej uruchomieniem. Tymczasem z § 4 ust. 5 zaskarżonej Uchwały wynika, że beneficjenta obciążono powinnością ciągłej, dokonywanej w odstępach miesięcznych sprawozdawczości. Co więcej, nie ulega wątpliwości, że sporządzanie list obecności stanowi obowiązek beneficjenta dotacji. Nie przewidują natomiast przepisy Ustawy obowiązku przygotowywania materiałów stanowiących wynik przetworzenia danych znajdujących się na tych listach. W szczególności brak jest podstaw do tego, by zobowiązywać beneficjenta do sporządzania zestawień podsumowujących dotyczących każdego ucznia, na którego przyznano dotację (taki zapis zawarto natomiast w § 4 ust. 6 Uchwały). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej jako p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 ust. 5 i 6 zaskarżonej Uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.